【This．中国系列二】从决策大脑变装饰花瓶　台湾涉陆机构的哀愁

台湾涉陆事务机构中，最为人熟知的是“陆委会”与“海基会”。陆委会成立的宗旨是为了强化大陆政策的决策功能及增进相关工作推动的效率；海基会则是以陆委会为主管机关，接受政府委托授权，直接与中国大陆的对应部门“海协会”，就涉及公权力的事宜进行联系与协商，两者皆是台湾大陆工作体系中的重要角色。（文长耐心阅读）

不过，台湾涉陆工作机构中，这两个单位只能算是政策执行者；过去的国统会、隶属于台湾总统职权下的“国安会”，以及该会负责两岸事务的咨询委员，常是台湾大陆政策方向实际的擘画者与掌舵者。本文陈述台湾涉陆机构从过去至今的发展，从国统会、国安会到陆委会、海基会，借以厘清两岸事务机构的职掌与分际也借此一窥海峡局势数十载的更易变迁。

两岸自1980年代重启互动后，最初透过双方的“红十字会”进行事务协商。然而，时任总统的李登辉与行政院长郝柏村在两岸事务上的分工没能有效协调，特别是两岸红会签署《金门协议》一事，李登辉表示事前未知晓，显示当时李登辉对两岸政策路线未能有效掌握。

从国统会到国安会　两岸政策的最高擘画单位

因迟迟未能主导两岸政策路线，因此，李登辉与时任总统府副秘书长邱进益于多次讨论后决定，在政府内部组成三层次的组织，上层决策是由“国统会”负责，中层的执行单位是“陆委会”，由于两岸官方无法“直接”接触，因此由政府捐助、半官半民的“海基会”充当白手套的角色。

国统会的全称为“国家统一委员会”，是1990年10月由时任行政院副院长的施启扬召集，获行政院长郝柏村同意及国民党中常会通过后，以任务编组的形式在总统府成立的组织。总统任国统会主委，副主委则有3人至4人，另有27名至33名的委员，由总统聘任。国统会在1991年2月23日的会议中通过《国家统一纲领》，设定两岸统一的近程、中程与远程目标。

近程阶段，是追求两岸的交流互惠；中程阶段，是两岸互信合作；远程则是双方协商统一。虽然订了目标，但各阶段没有时间限制，且统一的前提是两岸自由、民主、均富与平等，显示出当时李登辉希望在各种条件成熟后，并以台湾所定义的条件为前提，才能进一步讨论统一事项。

1992年8月1日，国统会通过《关于一个中国的涵义》，表明“一个中国”指的是“海峡两岸均坚持一个中国之原则，但双方赋予之涵义有所不同，中共当局认为一个中国即中华人民共和国，统一后台湾将成为其辖下的一个特别行政区。我方则认为一个中国应指1912年成迄今之中华民国，其主权及于整个中国，目前之治权，则仅及于台澎金马，台湾固为中国之一部分，但大陆亦为中国之一部分。”由此可见，台湾当时的一个中国与大陆的一个中国具有不同意义。

不过，国统会发挥的实际效益与功能并不大，最后变成表面上用来凝聚朝野、仅具象征意义的机构。究其因，国统会成立之初，当时的宪政体制，行政院长具副署权，因此郝柏村及其势力表示大陆工作权责是属于“行政院大陆委员会”，要求总统府不能制定《国统会组织条例》，《总统府组织法》也不能纳入国统会。严格来说，国统会就是一个“黑机关”。

当郝柏村去职、国民大会修宪将总统改为直选后，李登辉个人的权力与民意基础大增，同时两岸密使居中穿梭，甚至直接与李登辉接触，都使国统会的存在意义更加薄弱。因此，1995年国统会开会时，部分研究委员就讨论过该组织的存废。2000年政党轮替后，更是一次会议都未召开，即于2006年终止该组织运作。

另一方面，“国家安全会议”则是存在许久的组织，自1967年开始取代原有的“国防会议”，成为台湾国家安全的专责机构，并直属总统。陆委会与海基会成立之前，虽然已有“行政院大陆工作会报”，总统府内也成立国统会，然而大陆事务相当复杂，国统会又未能发挥预期作用，加上1991年《动员戡乱时期临时条款》废除，两岸虽非“敌对状态”，但中国大陆仍部署相当数量的飞弹对准台湾，对台湾而言，大陆仍是潜在敌人。综合各项因素，国安会便成为总统十分倚重的咨询单位，特别是在两岸关系上扮演重要角色。（见图1）

现今台湾政坛常将国防、外交与两岸事务划归为总统职责，部分原因是基于台湾《国家安全会议组织法》第二条中的规定“国家安全会议，为总统决定国家安全有关之大政方针之咨询机关。前项所称国家安全系指国防、外交、两岸关系及国家重大变故之相关事项。”所以两岸政策由总统咨询国安会并订定最终方向，逐渐成为惯例；相反地，国统会只剩下花瓶功用，无法发挥实质效能。

国安会及隶属其下之国安局，由于研究人员充足多元、掌握国内外重要资料，在台湾大陆政策的方向与实际政策制定都扮演极其重要的角色。以1999年引发台海波澜的李登辉“两国论”为例，当时主要由担任国安会“强化中华民国主国家地位小组”召集人、首位女性国安会咨询委员蔡英文，以及同为咨询委员的张荣丰、陈必照与总统府副秘书长林碧炤为主要操盘手。陆委会主委苏起曾在事后表示，他完全被排除在“两国论”小组的名单外。

外界常将陆委会视为政府大陆事务与政策的制定者，但从李登辉与邱进益研究得出的“国统会、陆委会、海基会”三层次大陆工作事务，以及日后演变成的“国安会、陆委会、海基会”，都显示陆委会只是执行单位，最重要的决策，往往是总统以及负责两岸事务的国安会咨询委员，甚至一些任务编组的专家学者研析而来，因此，才会有苏起对“两国论”事先毫不知情的说法。

马英九政府时期，国安会中负责两岸事务的咨询委员，分别是台湾政治大学国关中心研究员陈德升与政大东亚所前所长、东亚所名誉教授邱坤玄。从两岸经济合作架构协议（ECFA）的商讨与签订、两岸经贸关系日趋紧密、公务员高考部分组别加开“两岸组”名额以及两岸领导人在新加坡的会面，都能看到两位咨询委员在其中著墨颇深。在这段期间，陆委会分别由赖幸媛、王郁琦与夏立言主掌，显然都只担任执行者而非主导者的角色。

到了蔡英文时期，虽然前陆委会副主委傅栋成获聘为国安会咨询委员，但相形之下，政府更注重对美工作，包括国安会秘书长由吴钊燮、严德发到李大维，以及咨询委员陶仪芬等人的派任，都显现台美关系是现今台湾最重视的一环。因此，总统本人对两岸关系的态度与期待，实际主导国安会的走向与两岸政策的建构。

两岸白手套：陆委会与海基会

两岸自1980年代中后期互动日益热络后，原先行政院内的“行政院对匪经济作战策划小组”（即“力行小组”），功能与效益逐渐不足；1988年，行政院成立“大陆工作会报”，层级较力行小组高，负责的业务也更广，便于同年11月17日废止力行小组的组织规程，让该编组走入历史。

然而，“行政院大陆工作会报”作为协调各部会之间大陆相关事务的编组，面对日渐复杂的两岸交流活动同样难以负荷；为了强化政府大陆政策的决策功能及工作推动的效率，行政院订定《行政院大陆委员会组织条例》并经立法院于1991年1月18日三读通过，由总统李登辉于同月28日公布施行，“行政院大陆委员会”正式成为台湾统筹处理大陆事务的专责机关。（见图2）

20多年来，陆委会订定与修订《台湾地区与大陆地区人民关系条例》、《香港澳门关系条例》、以及两岸交流中与公权力相关的各项细则与办法。其工作重点在于大陆政策之研究规划、研订两岸关系相关法规、推动两岸文教交流、推动两岸经贸发展、处理两岸人民纠纷及突发事件等。同时，陆委会也会参与总统府与国安会的的联系机制，并对地方政府的两岸相关业务、两岸交流中的中介团体等，有指示与监督的责任。

海基会位处台湾两岸体系中第一线的机构。过去，虽曾以中华民国红十字会作为半官方代表，但受种种政治因素与实际执行之成效等关系，使政府思考另成立一个具民间性质但由政府委托执行相关业务的单位。1991年3月海基会正式成立，而大陆也在该年12月成立海协会，使得双方有了能直接联系沟通的对口。（见图3）

海基会是受政府委托执行公权力的民间单位，针对特定事宜与大陆协商，而陆委会为其主管机关。海陆两会间存在两种关系：一为监督关系，表明陆委会对海基会的业务有监督之责；二是委托关系，双方的权利义务，依契约约定，互动亦以契约为依据。另外，海基会受政府委托处理涉及公权力之事项，必须受立法院监督，董事长或秘书长有义务出席立院备询。

陆委会与海基会甫成立之际，由于对两岸走向的看法不同（陆委会是不冒进，海基会则主动积极）；且海基会在前线冲刺，陆委会则不希望两岸关系进展太快，加上双方主管认为彼此从属与委托关系并不明确，在黄昆辉担任陆委会主委的三年期间，海基会换了四任秘书长，两机构呈竞合关系，即外界所称的“海陆大战”。不过，随著分工逐渐明确，以及两岸局势的影响，两者间的摩擦也逐渐减少。

海基会在不同时期有不同的行事方式。1990年代，由于两岸开始进行接触与协商，经年累月的问题多且复杂，当时以秘书长为业务的处理者，包括陈长文、陈荣杰、邱进益、焦仁和、许惠祐等人皆是跑第一线的秘书长。不过，2000年后，由于民进党政府与大陆方面的协商机制中断，使得海基会功能减弱，由谁担任秘书长或董事长，并无太大差别。

俟马英九2008年上台后，两岸业务再度繁忙起来，除了董事长江丙坤事必躬亲外，秘书长高孔廉也分担部分业务。由于两岸关系愈趋紧密，许多由海基会承揽的协商业务，陆委会陆续收回，两岸事务的主管机关官员可直接与对岸窗口沟通，使海基会职能弱化，原本的协商业务慢慢减少，变成以服务与交流为主。

直到蔡英文赢得总统大选后，两岸官方再度互不来往。海基会原本在马英九执政后期已弱化的职能又加倍弱化，从前具备的协商功能，至今来看可说是归零。简言之，两岸机构能否发挥作用，端视领导人与各机关主管如何看待两岸关系。实际左右台湾涉陆机构的运作与路线，同时体现出两岸关系的冷或热，关键仍在于“人”。