【This．中国系列一】从反共到大陆政策　台湾涉陆机构的前世今生

现今，在台湾最耳熟能详的涉陆机构就是陆委会与海基会，这两个宛如“亲子丼”关系单位，近来在台湾政坛不约而同成为焦点，先是蔡英文长期倚重的文胆姚人多，从总统府副秘书长调任海基会秘书长；接著是《大陆委员会组织法》经总统公布施行后，陆委会从过去行政院的任务编组机构，提升至与各部会同等位阶，随后陆委会主委陈明通又宣示任内最大目标是要推动“蔡习会”，加上其台湾政府官员频频访美发表演说，两岸关系在中美台三角博弈之中再次台面化。（文长细细阅读）

陆委会与海基会成为台湾政府两岸政策实际的执行者，放在历史的维度来看，其实是相当晚近的事情。拉开历史的帷幕，“大陆”这个台湾官方惯用语亦非被一以贯之地使用，其出现的最主要功能就是作为“匪区”替代词，马英九时期曾要求政府公文书均须使用“中国大陆”或“大陆”，而在陈水扁或蔡英文时期，“大陆”则经常被“中国”所取代。而匪区、大陆或中国，指涉的政治涵义大有不同，不只能看出两岸关系的温度，更能看出台湾统独光谱，与由此延伸出的认同边界。

换句话说，台湾涉陆机构的“生命史”，与战后台湾官方如何定位两岸关系息息相关（见下表一）。对此变迁过程有深入研究的台湾铭传大学两岸研究中心主任杨开煌教授接受《香港01》专访，他结合自身实际经验分析，台湾的涉陆机构主要可以区分为两个时期，第一个时期从1949年两岸分治起算，当时没有独立的两岸机构，最大的原因在于“反共”是中华民国的“国策”，因此“全国所有的人事时地物，统统是支援的”，“所有的机构都从不同的角度去支持国家的反共国策”。第二个时期则是自1979年中共提出《告台湾同胞书》到1987年蒋经国宣布解严，由于台湾民众透过各种管道赴大陆，从而挑战反共国策，同时衍生出相关的行政杂务，促使台湾政府设立行政化的专责机构，反共国策逐渐往大陆政策的方向移动。

蒋氏父子领导下的匪情研析

要了解台湾涉陆机构的前世今生，只能话说从头。在反共国策时期，台湾涉陆机构的特色与脉络可以总结为八个字：“举国体制，多线领导”。在举国体制的部分，如同杨开煌所言，当时台湾政府上上下下都为反共国策所服务，所有资源也投入此国策中。杨开煌进一步指出，军事、国防与情报部门，承担起消灭共产党与保卫台湾两大任务。被反共举国体制所覆盖的台湾，仍可从中摸索出两条较为清晰的线索，一条是由总统府主抓的“远庐”系统，另一条则是由国民党中央负责“敌后工作”所开创的“正谊楼”系统，虽然看似多线领导，但脱离不了两蒋父子的身影。

1949年在国共内战中失利，而败退到台的国民党，为了记取惨痛教训，遂在台湾架设起铺天盖地的情治系统，由蒋经国亲自坐镇，对中国大陆的情搜工作更是重中之重。在台湾“国家安全局”成立之前，1949年总统府成立资料组；1953年蒋介石亲自下令，由蒋经国筹划在总统府资料组内设立政策研究室，代号为“远庐”。根据蒋介石的手令，“政策研究室”从事谍报、反间、策反、宣传、谋略等业务，“对于共匪俄寇尤其大陆匪区之实在情形，应加以专门研究，希即搜罗人才设立一小规模之机构，专司其事”。蒋介石本人也曾对政策研究室人员指示其工作目标：“可以助我个人对问题之研究。替我个人集中现有各种政策上意见。减少我的考虑，帮助我对于国际问题之研究。”

位在台北阳明山上的国家安全局成立于1954年，政策研究室旋即改隶于此，为了方便对外活动，向内政部以“国际关系研究会”之名登记为人民团体，开启“一套人马，两块招牌”的运作模式，其中研究人员分别从政战、情治与宣传系统调任，不乏前中共人士。蒋介石曾指示政策研究室办理“国际关系的权威刊物”，蒋经国则进一步督促：“总统训示我们办一种杂志，这件事希望大家研究。我们要办的不是普通的，是特殊的和权威性的。希望能积极进行。”为了满足蒋氏父子要求，《问题与研究》杂志于1955年创刊。

据前海基会副秘书长李庆平的说法，蒋经国认为国际关系学会属于人民团体，难以发挥作用，因而要求时任主任的卜道明以学术研究之名义，向教育部立案，并于1958年改组为“国际关系研究所”（国研所），由当时不到40岁的吴俊才实际操办。蒋氏父子认为一本《问题与研究》刊物不足以满足与反共国家团体联系的目的，再度指示办理“有人家所没有的资料”且“超出台湾现在一般英文刊物的水准”的“权威杂志”，而有《中国大陆研究》前身《匪情月报》于1958年创办，1962年接著发行《大陆匪情分析》。

智库学术外衣下的对匪斗争

吴俊才主掌国研所期间，与国安局等情治系统仍有密切关联，但披起学术研究外衣以便活动。在蒋经国的要求下，吴俊才曾在呈送给国安局的公文里，表明国研所与国安局的关系必须保密，“在表面上，我们的研究所与情报机关必须做到毫无关系”，“一般人对情报机关有成见，如果我们研究所被认为与情报机关有关，我们的工作便打了一个对折”。

有了国研所这块招牌，吴俊才掌握天时地利人和，成功地将台湾的匪情研究打造为国际知名的中国大陆研究重镇。就如李庆平所评价，吴俊才“使神秘的‘中国大陆问题’研究，由情治专属单位研究，脱胎换骨转化为学术机构，从而普及成为显学，也使一个‘政治性’的大陆问题，成为严谨的学术研究对象。”

首先，国研所具有“养士”的作用，许多海外归国的知识菁英被延揽进入，例如连战、施启扬、李钟桂、关中等人，后来都在国民党的官僚体系中担任重要职务。

其次，具有中共背景的人士也是国研所队伍中不可或缺的一环，例如曾任中共中央秘书长、参加过遵义会议的郭华伦（又名郭干辉），成为中共党史权威；曾为中共党员的任卓宣（笔名叶青），成为国民党倚重的共党理论家。

再者，中共于1966年发起文化大革命，“美匪建交”论在国际间甚嚣尘上，内外局势动荡之下，国研所也加强国际联系，最为重要的是从1970年开办“中美中国大陆研究研讨会”，另于1972年开办“中日中国大陆问题研讨会”，与欧洲、南韩学界均建立合作与对话关系，包括惠廷（Allen Whiting）、奥克森伯格（Michael Oksenberg）、施乐伯（Robert Scalapino）、韦慕庭（C. Martin Wilbur）等人，美国学界著名的“中国通”学者都曾来台与会。除此之外，原来的《问题与研究》杂志进一步扩编，发行英文版《Issues & Studies》以及日文版《问题と研究》，深受其他国家学术单位寻求第一手中国大陆资讯所青睐，成功扮演国民党政府“二轨外交”的角色。

国研所的特殊性还展现其同时肩负“监管”异议分子的任务。台湾媒体曾报道，1964年起草《台湾自救运动宣言》的彭明敏就被指派到国研所“就近监管”，2018年3月中旬逝世的作家李敖也曾在国研所工作过。现为北京大学哲学系教授的道家研究权威陈鼓应，1970年代因“台大哲学系事件”遭解除教职后，也曾一度被“下放”到国研所。

依照杨开煌的归纳，战后国民党政府的共党研究人才可分为三类，一类是在大陆遭俘虏以及在台湾被捕获的中共人士，一类是原本在大陆从事斗争的国民党情治人员，还有一类则是出身三民主义研究的学者。至1960年代中后期，这些反共人才开始凋零，为了培养“优秀且对共产理论及对大陆共产党有批判力的学术人才”，并解决基层研究人员流动性过高的问题，1968年吴俊才向蒋经国建议，在政治大学开办得以颁发学位的“东亚研究所”；师资在当时更是一时之选，钱穆、陶希圣等人均在东亚所执教过，担任所长的吴俊才更亲自讲授东南亚史。

国研所于1975年改制为国际关系研究中心（简称国关中心），改隶台湾政治大学，并于1996年完全并入政大编制。现任政大两岸政经研究中心主任魏艾，就曾任职于国关中心，他对《香港01》回顾表示，当时国关中心主要工作是进行国内外学术交流，撰写上呈政策报告，每周固定办理政策研讨会，各部会都会派人参加，沈剑虹、周书楷、李登辉等人都是座上宾；同时搜集大陆与香港等地的剪报资料，是国外学者必定走访参考之地。政大校内形成东亚所与国关中心“一所一中心”的格局，可视之为反共国策之下，蒋氏父子一手抓起匪情研究的缩影。

国民党在台敌后工作新战场

国民党中央的涉陆组织是另一条重要的脉络，同样不能被忽视。国民党来台后即著手进行改造，1952年通过《中央委员会组织大纲》，大陆“敌后工作”由中央委员会第二组与第六组分工执掌，心战工作也归负责“社会工作”的中六组管辖。根据国民党内部资料，中六组曾规划“犁庭计划”，由空军总部配合，到中国大陆各省市施放高空气球与空飘传单，内容包括蒋介石“玉照”、文告、《讨毛救国手册》等，以“争取大陆民心归向，及打击匪方军心士气”。

中六组同时开辟出匪情研究的场域，1970年与美国技术顾问团合作成立“匪俄研究中心”，发行《国际共党研究》、《匪俄问题译丛》等刊物，并与台大、政大、辅大、东吴等大专院校合作培训研究人员。中六组在主任陈建中主持下，另设有代号为“正谊楼”的大陆研究单位，1962年奉蒋介石指示，向教育部登记设立“中国大陆问题研究所”。1972年中二组与中六组整并为国民党大陆工作会，其下设有“中国大陆问题研究中心”，包括自大陆劫机来台的卓长仁等“反共义士”，都曾被该中心延聘为研究人员。

杨开煌进一步指出，军情局与调查局出钱、出资料，打算成立研究所，后来得到台湾中国文化大学创办人张其昀支持，中国文化大学的大陆问题研究所就此诞生。毕业于此的杨开煌说明，不同于政大东亚所，大陆问题研究所请来早年参加过中共的郑学稼担任所长，以中共中层干部的培养模式训练所内学生，尤其重视中共理论与历史。

值得一提的是，原政大东亚所所长吴俊才于1972年调任国民党中四组（文工会前身）主任，在其任内推广将中国大陆问题研究列为各大学正式课程。其后，教育部与国民党中四组出资，选定台大、政大、师大与文化四校成立中国大陆问题教学小组，由文大大陆所毕业生担任师资，再逐步扩及其他学校。这些骨干师资，据杨开煌回忆，在1990年前后开始试图接触大陆不同的管道，1991年与中国社科院台湾研究所取得联系，接著又联系到“全国台湾研究会”与“中华全国台湾同胞联谊会”，共同举办两岸关系研讨会，延续至今，即每年著名的“三台会”。

反共国策挡不住民间西进浪潮

1980年代，台湾反共国策仍然严明，但遭遇民间极大挑战，出现松动的契机。原因在于，1979年台湾开放出国观光，而反抗国民党的党外运动也在释放能量，越来越多台湾民众途经国外或香港进入大陆。杨开煌表示，当时甚至有台湾民众敢于直接把从大陆带回的茅台酒放在桌上，也有民众传阅在长城、黄河等大陆景点留念的照片，社会氛围几乎无视国民党反共核心价值。

面对民间排山倒海的压力，蒋经国主政下的国民党政府势必要做出调整。1986年成立政治革新小组，其中特别指派台籍的李登辉负责大陆相关问题，尤其因应外省老兵要求返乡探亲的声浪，以及新生的民进党提出“现阶段中国大陆政策”。经过多方研拟，台湾政府找到“人道”理由，在不违背反共国策前提下，开始面向中国大陆开放。

1988年是台湾两岸政策转变的关键年代，国民党十三全通过“现阶段中国国民党大陆政策”，取代原来的反共国策，三年后更结束“动员戡乱时期”。同时，台湾政府开始在总统府筹备大陆工作指导小组，并在行政院之下成立功能性的“大陆工作会报”，以跨部会的形式处理大陆新闻采访、两岸亲属往来、学历认证、经济投资、遗产归属等行政业务。当两岸行政事务越发庞杂，大陆工作会报已无力负担，亟需一个行政化的专责机构，“行政院大陆委员会”（简称陆委会）就于1991年正式成立，随后成立民间性质的中介机构“财团法人海峡交流基金会”（简称海基会）。

结束动员戡乱之后，为了厘清两岸政权性质，并站在中华民国立场维持法统，1990年成立的“国家统一委员会”应运而生，并于隔年通过《国家统一纲领》，利用政治学的“政治实体”（political entity）概念界定两岸法理定位。

随著政府从反共国策往大陆政策方向倾斜，台湾学界跟著相应调整，用词以“中国大陆”取代“匪区”，以“中共”取代“共匪”，重要的学术刊物例如《匪情研究》更名为《中共研究》。各个大学大陆研究系所相继成立，不乏采取新颖的研究途径，例如高雄中山大学中国与亚太区域研究所，把中国大陆放进全球与区域的视野之中；新竹清华大学社会学研究所则强调以人类学田野调查的方式研究中国大陆，当前陆委会副主委陈明祺与海基会秘书长姚人多均借调自该所。

总体来看，台湾涉陆机构经历从反共国策到大陆政策的演变过程，在前一个时期政府以学术智库的形式做了大量的情搜研析，也培育出一代大陆研究专家，但终究脱离不了反共意识形态的框架。时序进入1990年代后，政府设立行政化的大陆工作专责机构，但实际职能受蓝绿左右，根据不同的政治需求从学术单位拔擢为政策辩护的菁英，反而难以形成连续、稳定的两岸政策。同时受到西方“中国研究”（China studies）的影响，把中国大陆“他者化”，认同想像产生新的流动。随著两岸关系形势转变，台湾政府涉陆机构越来越踩在政治风口浪尖上的趋势，也就不难理解了。