【英国脱欧公投】联邦制是否欧盟的出路？

欧盟由构思至成立，都是以将欧洲统合为一个无论经贸、外交及政治上都强大得足以在世界上有话语权的“大国”。欧盟目前已是规模很大的区域性经济合作国际组织，成员国已将部分国家主权让给组织（主要是经济方面，如货币、金融政策、内部市场、外贸等），欧元的创立更令欧盟向成为一个一统的国家，奠下重要的基础，令欧盟愈来愈像联邦制国家。但过去数年，欧盟成员国内出现了欧债危机以及欧洲难民潮，这两大因素正好揭示了欧盟现时制度上的陋弊，更令人对欧盟成员国产生了“能共富贵却不能共患难”之感觉。在欧盟未进一步扩大前，已遇上了制度变革的樽颈，若不能冲破，或许有更多成员国有“脱欧”的意图。

欧盟成员国本来在2004年签署了建立《欧盟宪法》的协定的《欧盟宪法条约》，但由于核心成员国法国及荷兰国内对此出现反弹，2005年更在全民投票中否决了《欧盟宪法条约》，自始欧盟便一直陷入制宪危机，机构改革议题被迫推迟。直至所有欧盟成员国在2007年底签署《里斯本条约》，并于2009年12月正式生效后，就成为了替代《欧盟宪法条约》的条约。

欧盟内部有支持推行联邦制的欧洲联邦主义者认为，《里斯本条约》已与欧洲整合的理想不符；例如条约中放弃了“宪法”字眼，并且放弃了容易让人联想到“超国家”（Superstate）性质的欧盟国旗和国歌等。条约务实与妥协的做法也为将来运作带有不确定性，例如虽设立了常设主席和外交代表（即外界广泛认为的欧盟“总统”和“外长”），但28个成员国各有不同想法和意见。条约也容许成员国自行决定加入或退出个别条款，影响欧盟未来的整合进程。但本质上，欧盟仍然在向大一统继续推进。

“欧洲不会在一次过或跟随着单一计划就可建成。它将靠着坚实的成果而建，创造真正的团结。” "Europe will not be made all at once, or according to a single plan. It will be built through concrete achievements which first create a de facto solidarity."

德法争主导　阻一体化进程

自欧盟成立以来，欧盟成员国内部对于欧盟前途的讨论一直持续。德国、法国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡是坚决的联合派，希望继续深化欧盟联合与统一；英国、丹麦、瑞典、奥地利则不同程度地希望欧盟维持一种松散的结构，其余成员国则游走于这两派之间。

在深化联合派中，对于欧盟改革的终极目标意见也不一致。德国在早期经常要求把欧盟建成“有一个政府、一个议会和一部宪法”的实体，主张将欧盟执委会提升为“欧盟政府”，将欧盟理事会改为“国家参议院”，提高欧洲议会的权限，并将欧盟一些共同政策下放给成员国。实际上，德国就是希望将欧盟改造成一个联邦制（Federation）国家。而联邦制亦是外界认为欧盟继续走下去的其中一条出路。

但联合派中的法国，曾经反对德国方案。法国同意制定一部宪法，但不同意欧盟联邦化，更希望将欧盟建成一个高层次的邦联（Confederation），以便在强大的德国面前保持自己的独立性。法德轴心是欧洲一体化的传统核心，冷战结束前，该轴心的重心偏向法国，冷战结束和东西德统一后，这一重心已向德国靠拢。欧盟一旦成为德国模式的联邦，法国担心自己会沦为德国主导下的欧盟的一个“邦”。

双速欧洲成务实出路

在欧盟前途问题上法德间分歧尚且如此，与其它成员国间的分歧就更大了。从整体看，各成员国经济发展水平不一，政治和文化传统差异也很大，在一体化深化方面很难同步走下去。早在1992年欧洲共同体内就开始“双速欧洲”的讨论。法德主张让一部分条件较成熟的成员国在一体化方面先走一步，形成一个“核心”。其余的国家只要条件成熟，就可逐一加盟。但该建议遭到多数成员国特别是英国和意大利的强烈反对，欧洲议会也否决了这个动议。

近年来情况有所变化，欧盟面临新一轮扩大，成员国已扩展至28个，新旧成员国之间的差距更大，如果在深化问题上继续强求一致，必然会拖着一体化特别是政治联盟的后腿。因此，各成员国在“多速欧洲”问题上开始软化。特别是欧元区的出现，事实上已经在做着“双速欧洲”的举动。

虽然联邦化是欧盟大一统的最可行出路，但目前欧盟起码缺少了一个联邦的两种特征。首先，各成员国都拥有对条约的掌控，即各成员国均有权修改欧盟的条约，令成立一个有实权的中央政府出现极大阻力。其次，欧盟缺乏真正的“税收和支出”能力，换言之欧盟并没有联邦制的财政系统，而这点亦是欧元制度在欧债危机后暴露的最大弱点，若各国不肯在既有主权上作出退让，都只会继续是一个“能共富贵却不能共患难”的松散组织。

你想看更多精彩的深度文章吗？请购买今期《香港01》周报，或点击此处：成为我们的订户。