【港版国安法】对话田飞龙：人大先行立法为23条困境解套

中国一年一度的“两会”正在进行中，此次全国人大会议将要审议的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》（下称“港版国安法”）无疑是外界关注的焦点。5月22日上午，全国人大常委会副委员长王晨在大会上就“港版国安法”做出说明，指出法案草案中明确规定中央人民政府维护国家安全的有关机关，根据需要在香港特区建立机构；香港特别行政区应当建立健全维护国家安全的机制、机构和执行机制，行政长官应就特区履行维护国家安全职责，开展国家安全推广教育，依法禁止危害国家安全的行为等情况，定期向中央政府提交报吿。

经历过去年的反修例风波，“港版国安法”对于香港与整个中国来说意味着什么？中央政府直接出手修法，会对香港社会产生怎样的影响？这部专门的国家安全法律与香港尚未立法成功的基本法第23条之间是什么关系？北京航空航天大学法学院副教授、全国港澳研究会理事田飞龙对《香港01》做出了自己的解读。本文为第一篇（共两篇）。

01：你怎么解读“港版国安法”？

田飞龙：我认为“港版国安法”是对中共中央十九届四中全会提出的加强“一国两制”制度体系建设有关论述的具体落实，是对十九届四中全会的决定所体现出的法制精神的制度展开，是一个加强中央管治权在香港治理体系中具体制度落地的动作。中央直接立法有效克服了香港23条立法的本地政治困境，弥补了香港国家安全的法律漏洞，也为香港特区政府的后续跟进提供了示范、监督和促进。

01：也就是说“港版国安法”的出台是意料之中的事。

田飞龙：对，意料之中。十九届四中全会所强调的国家治理体系与治理能力现代化，包含在中国特色社会主义制度的范畴内，一国两制正是其中一个重要的制度要素。一国两制涉及香港的部分，特别是维护国家安全的法律制度与执行机制，在四中全会的决定中表述的非常具体。

这一次中国人大关于“港版国安法”议案的标题，“关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”，与四中全会的决定所使用的表述完全相同，所以出台“港版国安法”其实就是把四中全会的决定转化为国家具体法律制度的落实。

01：全国人大常委会副委员长王晨5月22日在十三届全国人民代表大会第三次会议的讲话中指出，中央人民政府维护国家安全的有关机关，根据需要在香港特区建立机构，依法履行维护国家安全相关职责。这是不是可以理解为“港版国安法”审议通过后，中央政府会在香港设立一个特别的国家安全执行机构？

田飞龙：这一点已经非常清楚了，“港版国安法”是中央直接立法，而不是香港本地立法，所以在香港设立执行机构可以让这部法律的执行机制拥有更加开阔的空间。根据王晨的讲法，中央可能在立法中考虑建立专门国家安全机构在香港落地执法。

01：这就说到了大家最为关心的具体操作层面。如果在港设立直接对中央政府负责的国安执行机构，那么澳门的经验，以及其他国家在国安方面的经验，是否有可以参考的地方？

田飞龙：我觉得澳门与香港这一次的情况不一样。澳门是根据澳门基本法第23条在本地建立了维护国家安全委员会，特首为委员会的长官，同时澳门也将中国国家安全法与其自身的特区自治制度之间做了相应结合，所以中央政府实际上没有必要专门设立一部“澳版国家安全法”在澳门实施。而对于香港来说，出台“港版国安法”是有必要的。

01：目前，中国官方已经给出了全国人大自行就国家安全立法的法律依据及其与香港基本法的关系，其一是国家安全立法属于国家事权；其二，人大决定有充分宪法法律依据；其三，《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（简称《决定》）不抵触基本法；《决定》不是变相修改基本法，且与基本法第23条并行不悖。今年恰是基本法颁布30周年，香港01也一直在倡议启动对基本法的修改，因为其中确有条文已经不能适应当前香港的局面，此番人大主动就国安立法，后续随着基本法的修改落定，尤其是23条立法落定，其与“港版国安法”的关系是什么？

田飞龙：“港版国安法”是中央直接立法，所以它在国家安全的标准与执行力度上，其实都要高于基本法第23条。“港版国安法”不取代23条，但是它在23条立法没有完成的情况下，可以紧急堵住香港的国家安全的漏洞。23条将来立法与否，对中央来说已经不是那么重要。如果23条最终立法通过，表明香港特区政府根据中央国家安全立法精神的框架做出了一个跟进性的行为；即便23条立法不成功，中央政府也可以根据直接制定并列入基本法附件三的“港版国安法”来维护最紧要的国家安全利益。

所以中央直接立法这一行动本身，就是在为香港23条立法的困境进行解套。中央政府先行一步，先堵住危害国家安全最紧要的缺口，而不受制于香港本地23条立法的进展。至于香港是否跟进，港府最终会在23条立法的问题上展现出怎样的能力，都不会让香港问题成为中国的国家安全漏洞。

01：也就是说假如23条后续立法成功，它会与“港版国安法”共同构成一个完整的填补国家安全漏洞的制度体系。

田飞龙：对，中央先行立法建构了一个香港国家安全法律制度最权威的基础，香港本地23条立法的跟进则可以在细节上、执行机制上更好地弥补这个体系的不足。香港本地立法与中央直接立法共同构成香港维护国家安全的整体法律体系。

01：“港版国安法”落定后，港人普遍关注的一个问题是，全国人大立法的决定会不会影响香港的高度自治权和香港居民的基本权利自由。比如香港原有的游行、示威、新闻、言论等基本权利和自由会否受到影响？一个现成的例子是，香港每年的六四集会还能否照常进行？“港版国安法”对香港社会各领域会有哪些实质性影响？

田飞龙：“港版国安法”由中央立法，并把它明确界定成中央的事权，属于一国两制里面中央管治权的制度化。所以它不影响香港的高度自治，也没有替代掉香港23条的立法，是在中央本来应该管的事情中定了规矩，定了这样一个制度。“港版国安法”本就不属于对自治范围立法，它是在中央职权范围内立法然后列入基本法附件三。这是第一。

田飞龙：第二，“港版国安法”会不会对香港既有的自由权利造成相应的损害？我觉得会造成一定的影响。在缺失“港版国安法”的情况下，香港人所享受的自由度非常高，甚至是过度的自由，不断被滥用来损害国家利益的自由。未来这种“自由”将要受到法律的规制与约束，但我觉得这个规制与约束本来就是一国两制里应该有的，而“港版国安法”只不过是补位，将本来就该有的规制与约束呈现出来了，使得香港可以在更加具体、更加规范化的法律范围内行使自由权利。

另外一方面，因为有了“港版国安法”，反而更有利于保护香港人的自由权利，使他们免于受到激进的、被某些群体过分滥用的自由所造成黑暴势力的威胁。我们看到去年开始的反修例运动中，这些黑暴势力滥用香港在自由权利上过分宽松的法律空间，反而对其他群体造成人权侵犯，对香港法治造成了巨大危害。这部“港版国安法”就是要保护那些愿意和平、守法生活的大多数香港人的权利与利益。

01：有评论认为，在“港版国安法”之后，中央政府可能在其他非传统安全领域，比如说金融、健康卫生、网络安全、技术、食品安全等项目，推出更多的安全立法以弥补漏洞。

田飞龙：我觉得这部“港版国安法”其实是整个中国国家安全法律体系的一部分。实际上2015年出台的中国国家安全法，提出了总体国家安全观，涵盖了人民安全、政治安全、经济安全、军事安全、社会安全、文化安全和国际安全等一系列安全，国家安全的标准已经提高了。这一安全标准明显要高于1990年制订的基本法中第23条所规定的国家安全标准。

即将推出的“港版国安法”只是针对总体国家安全观下的国家安全事项的部分立法，或者说只是挑出典型的行为进行规制，主要是四种行为：分裂国家、颠覆国家政权、暴恐行为和外国势力干预。它还不足以覆盖总体国家安全之下的所有非传统安全。所以如果将来有需要，按照这样的国家安全立法模式，也是可以对相关非传统安全领域进行制度性扩展的。

更重要的是，“港版国安法”其实是给香港特区政府与香港社会提了一个醒：香港本地的制度如果离国家安全标准越来越远，一直跟不上的话，那中央政府肯定会被迫继续推进其他安全领域的国家安全立法。如果香港能够跟得上，能够在一国两制框架下主动完善本地的国家安全法制，中央进行扩展性的国家立法的压力就不会那么大，也非常乐意看到香港以自治力量和社会力量对国家安全的本地化保护。如果香港自治不干活，或者抵制干活，国家安全的法治责任就只能落在中央身上了。此次立法如此，未来的制度发展逻辑亦然。