专访李晓兵：大乱能否带来大治 北京加速修补国家安全漏洞
可能对港人来说，很难理解为什么刚刚结束的中共四中全会会将主题设定为“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化（多维最早称之为“第五个现代化”），虽然在四中全会公报之后，官方又发布了更为详细的《决定》全文和习近平所做的“说明”，但很多直呼“看不懂”的港人已经失去了理解这些文件的耐心，极端论者甚至简单粗暴地将此视为中共为维持自身长期执政地位的既定戏码。
虽然“看不懂”，但不少人至少已经从《决定》中反复出现的“国家安全”以及“全面管治权”等关键字眼中读出了北京治港的总思路。国务院港澳办主任张晓明最近也发文称，香港尚未完成《基本法》23条立法，成为“港独”不断加剧的主要原因之一。可谓言有尽意无穷。围绕四中全会以及23条立法相关问题，《香港01》采访了南开大学台港澳法研究中心执行主任李晓兵。以下为访谈实录。
香港01：香港反修例示威已经持续五个月，目前不仅没有看到缓和的迹象，街头暴力反而越来越恶化。很多人都在猜测，北京究竟是怎么考量香港问题的，可以忍耐到什么时候。刚刚公布的四中全会《决定》中，其实给出了一些答案，但对港人来说可能会“看不懂”。你怎么看北京对于香港的考量？
李晓兵：我是觉得北京方面越来越务实了，四中全会《决定》以问题为导向，根据港澳两个特别行政区治理的经验和所存在一些不足或者需要加强的地方，进而直面现实，不存在理想化的一面，也没有太多历史的羁绊，对“一国两制”实践是非常现实主义的思考。
香港01：《决定》中提到，“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”，也表示，要“完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制、全国人大常委会对基本法的解释制度，依法行使宪法和基本法赋予中央的各项权力”。从这些内容来看，北京治港意在寻求一种更进一步的制度化，从制度层面做一些改观和突破。
李晓兵：今天的香港问题有三个层次。一是国际层次，因为香港涉及到整个国际各种力量的交集；其二从国家治理层面，港澳在回归之时起就纳入国家治理体系，中国政府绝不允许一个回归已经22年的地区在过去几个月里面能够闹到这种程度，如果闹到这种程度北京还不做出一些回应和拿出一些治理方案的话，那显然等于没有真正担当起对国家治理现代化和“一国两制”成功实践所应该承担的历史使命；其三是特区治理层面，这不是简单的高度自治问题，也不是出了问题特首自动辞职就了事的问题，所有特区的官员也都是这样，干不好了拍拍屁股走人就行了吗？绝对不是这样的，特区治理也要形成惯例沉淀下来以及成熟的模式和路径，而不是相反。
香港01：你正好提到林郑辞职的问题，《决定》中也提到了对特区政府官员包括特首的任免问题，存不存在一种可能性，北京会在下一次特首选举之前替换掉林郑，如果香港继续这样下去的话。
李晓兵：不是北京要替换不替换的问题，而是替换本身对于当前的香港局势究竟是能够解决问题还是让问题变得更复杂更糟糕。如果林郑辞职能解决问题，那辞职也无妨，问题是如果辞职也解决不了问题，反倒可能制造出更多的问题，那就得不偿失，没有必要现在这个阶段就讨论辞职的问题。所以，其实没有必要过度把焦点集中在林郑下台与否的问题上。香港回归之后历史上也不是没有特首辞职的先例，我们可以看一看韩国的治理过程，总统和高官辞职已经成了习惯性动作，这就说明治理走上成熟的轨道了吗？一个有所作为的特区政府显然并不符合一些政治势力的需要，虽然香港在修例风波过程中不断有“林郑下台”的呼声，但具体到决策还是要综合考量并以解决问题为导向，而不是以这样一个简单的过程或者简单的回应民众诉求的维度来考量，“五大诉求”本身都是藏了很多政治目的的。
香港01：大家也知道替换掉林郑解决不了问题，现在关键就是，目前这个“死局”要怎么破？换人不重要，重要的是换“局”。
李晓兵：没错，重要的是换“局”，而且这个局不是说北京要换，也不是北京要主动换，主要是整个世界格局的转换和国家治理现代化的要求，我们刚刚讨论的三个层次都在呼吁转换，都在期待转换，实际上都在特区治理问题上形成投射。所以这个局不是说谁能简单的主导，只能是顺势而为，催生出一种新的宪制秩序。就像《庖丁解牛》里面说的，如果找不到下刀的空间和行走的缝隙的话那就无法通畅顺利完成任务，如果找到了，实际上在这个过程中既能实现基本目标，同时又能形成一种新的局面。通过既有的力量和现在这样一种形势推动问题的解决，同时还可以沉淀下来一些规则。
香港01：我们的主观愿望当然是希望乱局之后有个新局，但是客观的现实会不会走向另外一端？从目前的形势看，这种可能性是非常大的。
李晓兵：事在人为，势在人为。现在主要问题是特区政府管治意志太低了，没有管治意志的提升，管治团队的管制能力当然也就无法得到提高。
香港01：在这方面北京目前能做什么？比如依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权。
李晓兵：北京有很切实的难处，那就是没有办法直接对特区治理进行深度的介入。北京方面只要稍微有所动作，香港的一些政治力量就会喊，“高度自治没有了”、“基本法被阉割了”，外部政治势力又会拿这个说事，英国动不动就会搬出来对于特区治理并不构成直接法源的《中英联合声明》做文章，美国甚至要以此为借口来制定人权与民主法案。所以在这个问题上，特区层次的治理是最关键的环节，恢复香港特区社会秩序这一基本的责任，当然也要落在特区政府身上。
香港01：在你看来，北京现在的思路是怎样的？给人的感觉是，这场风波持续了五个多月了，北京一直很有战略定力，也不着急去介入和解决。
李晓兵：香港反修例风波闹得这么大，持续时间这么久，也是超出北京预料的。北京没想到外部力量的介入会这么深，会把香港最终变成一个硝烟弥漫的“战场”。另外北京也没想到香港内部力量的反弹会这么强烈。在这样的情况下，北京除非投入更大的战略力量，才能从国际层面把这些外部力量挤出去，对这些力量形成直接的对冲。但以北京基于对整个世界格局转换的考量，北京没有必要因为香港眼前的问题，把深度的布局和发展节奏给打乱。在世界格局深度调整的历史过程中，对于北京来说，最理性的选择就是以守为攻，这就是你说的“战略定力”吧。
香港01：不过放在更长的时间周期里，这次风波也可能是一件好事。因为经由这次的风波， 香港的各种表层、深层乃至底层的问题和矛盾都充分暴露出来了。如果这次风波像占中一样持续了几十天就结束了，矛盾和问题还在继续积压和酝酿，待到下一次爆发可能会是一场海啸。
李晓兵：对，我同意你这个观点，为什么？因为现在我们可以看到很多香港人依然没有摆脱习惯性的政治投机心理，大家遇到困难和挑战的时候就当然的想到北京，希望北京能出台政策，能施以援手，能够支撑残局，能够挺身而出拯救香港。但是在很多的问题上，实际上又总是陷入一种本土中心论的思维。目前看来，香港的问题和矛盾还在持续暴露阶段，一个个“脓包”正在被挤破，唯有触底反弹，唤醒自我修复的能力，最后才可能获得新生。
香港01：四中全会在国家安全层面谈了不少，国务院港澳办主任张晓明也发文称，香港尚未完成《基本法》23条立法，成为“港独”不断加剧的主要原因之一，建立健全维护国家安全的法律制度和执行机制，强化执法力量，已成为香港特区政府的紧迫任务。
李晓兵：23条条规定属于授权性规定，即全国人大通过基本法授权香港特别行政区可以从自身的实际情况出发，自行制定有关法律，用以惩处危害国家安全的行为。同时，这一条也是一项指令性规定，即要求香港特别行政区作为地方区域在高度自治的情况下要履行宪制责任，通过积极作为来制定相关法律维护国家安全。
然而，在香港特区成立之后，特区政府和立法会未能抓住历史机会在国家安全立法这一重要问题上实现重大突破。董建华先生作为香港特区首任行政长官，在2002年至2003年期间曾积极推动《基本法》23条立法工作，但是在公众咨询过程中却引起了巨大的争议，甚至引发了2003年7月1日有50万市民参与的大游行。后来，立法会部分建制派议员在该法案表决前临时转变立场，导致香港特区政府判断不能在立法会表决过程中得到足够的支持票，最终决定放弃在立法会闯关的努力。
而且，香港特区成立之初在国家安全立法问题上的努力，实际上还导致了一场严重的“宪制危机”。保安局局长叶刘淑仪在“2003年香港七一游行”之后不久，即向董建华特首提出辞职申请并获得批准，董建华迫于形势，在2003年9月5日宣布决定撤回《国家安全（立法条文）条例草案》，重新检讨有关立法工作，向社会各界作充分咨询。在此事暂告一段落之后，董建华以个人健康状况为由向中央政府提交了辞去行政长官职务的报告。自此，国家安全立法几乎成为香港特区的一个敏感立法问题，历届特区政府在此问题上都表现出了极度克制和高度审慎。
香港01：基本法第23条所规定的特区自行制定国家安全立法的宪制责任一直未能得到履行，而且还留下了严重后遗症。而今23条立法问题更是成了一个“炸弹”，一碰就会炸开。但这实际上是一个不得不面临的矛盾和难题。
李晓兵：香港特区修订《逃犯条例》的过程，某种意义上是对国家安全立法问题的一个警示和提醒。特区政府修订《逃犯条例》和《刑事事宜相互法律协助条例》，这一个合情合理合法而又纯粹的立法活动，都能被反对派利用并掀起如此大的波澜，那么，如果香港特区政府再次启动23条立法，势必更容易挑动各方的敏感神经。
实际上，香港特区内部激进的政治力量和外部政治势力一直在寻找各种各样的机会，以进行政治动员或反扑。不管是广深港高铁“一地两检”合作安排的本地立法问题、立法会多名议员被取消参选资格问题，还是让香港特区陷入管治困局的逃犯条例修订活动、香港特区制定本地国歌立法问题等，这些议题都完全可能被反对派借题发挥，成为让香港特区陷入混乱的引爆点或导火线。
这实际上是一个不得不面临的矛盾和难题，国家安全立法所要解决的基本问题就是要预防特别行政区出现这种管治困局和宪制危机，起到“防火墙”的作用。如果在国家安全立法问题上不能实现突破，没有建立健全的法律制度和成熟的运作机制，那么外部政治势力和特区内部的激进政治力量随时可以内外联动，搅乱一池春水。对于这个悬而未决的重大宪制责任问题，现实情况迫使中央政府和特区政府必须下定决心来彻底解决，包括寻找多种方案落实国家安全的法律制度设计和相关的机制安排。
香港01：澳门在国家安全立法方面的实践经验能提供怎样的参考呢？
李晓兵：澳门于2003年初展开23条立法的起草工作，但由于香港在23条立法方面遭遇重大困难，为稳妥起见，澳门将23条立法相应延期。2004年，何厚铧在竞选第二任特首时曾明确承诺，当选连任后即启动为基本法23条立法的程序。2007年6月20日，澳门特区政府在公布的《澳门特别行政区二零零七——二零零九年度公共行政改革路线图》的内容中明确提出“落实基本法有关第二十三条的立法工作”。2008年10月22日，行政长官何厚铧举行新闻发布会，宣布澳门特区政府根据《澳门基本法》第23条的规定完成了《维护国家安全法》（草案）的草拟工作，并展开为期四十天的公开咨询，这意味着特区政府全面展开《维护国家安全法》的立法工作。
2009年1月6日，《维护国家安全法》（草案）在澳门立法会一般性通过。2月25日，立法会细则性讨论及表决《维护国家安全法》法案。在经行政长官签署并经刊宪后翌日（即2009年3月3日）正式生效。《维护国家安全法》的制定颁布填补了澳门在这一领域的立法真空，与香港因为23条立法而引发的社会动荡相比，澳门的《维护国家安全法》为解决此问题提供了成功的例证，为“依法治澳”和在此领域的“依法施政”提供了基本的法律依据，这既照顾到了澳门特别行政区的特殊性，又更好地落实了“一国两制”原则。
《维护国家安全法》的制定不仅为澳门特区政府依法施政和特区治理提供了法律依据并树立了信心，也确立了中央政府与澳门特区之间的政治互信。
2017年4月15日，第二个“全民国家安全教育日”之际，澳门法律工作者联合会专门举行“国家安全教育座谈会”，讨论推动澳门《维护国家安全法》更好地贯彻实施。澳门中联办副主任陈斯喜指出，虽然《国家安全法》没有列入澳门基本法附件三，不属于在澳门特别行政区实施的全国性法律，但是根据基本法以及澳门特区《维护国家安全法》的相关规定，维护国家安全是澳门居民的宪制责任和必须履行的法律义务，也是推进“一国两制”的必然要求。
事实上，基于国家安全所面临的新形势和新任务，确立和落实总体国家安全观已经成为中国在新的历史时期和发展阶段对于国家安全的全新要求。维护国家安全是特别行政区的宪制责任，随着港澳特别行政区“一国两制”实践的不断丰富和深化，在国家安全问题上也需要不断地进行再认识，相关的法律制度也需要根据新的情况进行完善。
2018年9月3日，澳门特区政府公报刊登了第22/2018号行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》，并规定该行政法规自公布后满三十日起生效。其核心内容主要是设立澳门特别行政区维护国家安全委员会，承担统筹及协调澳门特别行政区维护国家主权、安全及发展利益的基本职责。
2018年10月5日，澳门特区行政长官、维护国家安全委员会主席崔世安在政府总部召开了委员会首次全体会议，会议就澳门维护国家安全的制度和组织建设工作进行讨论，为澳门特区开展维护国家安全工作提供方向性指引。从澳门特区立法会制定实施《维护国家安全法》到澳门特区行政会通过《澳门特别行政区维护国家安全委员会》行政法规，这是澳门特区自觉履行宪制责任，将维护国家安全的基本义务落实到本地立法，维护国家安全的成功实践。