中国地方金融监管体制改革重在加强央地协调｜专家有话说

3月10日，中国国务院机构改革方案获得十四届全国人大一次会议批准。根据方案，中国将进行金融监管体制改革，其中深化地方金融监管体制改革是内容之一。地方监管体制改革的重点，是科学合理界定中央和地方政府在地方金融监管中的职责。下一步，应以国务院机构改革实施为契机，加快完善地方金融监管体制，更好防范化解区域性和系统性金融风险。

地方金融监管，指中央和地方政府根据法律法规，对地方金融市场、金融组织、金融行为实施监督和管理。随着金融管制放松，小额贷款公司等地方金融组织发展较快，在互联网浪潮之下，以P2P网贷为代表的网络借贷平台更是野蛮生长，尽管这些非正规金融机构产生具有必然性，其发展也带来一定积极作用，但未纳入监管的地方金融组织和类金融机构过快扩张，潜在金融风险不断累积。近年来，地方性金融产业迅速发展所带来的潜在不稳定性和风险问题，开始成为影响地方金融运行效率和金融安全、决定地方金融能否健康发展，甚至是地方经济与社会能否保持稳定的重要因素。

出于应对地方金融迅速增长、金融行为日益多元及金融风险加快暴露等现实需要，中国在坚持金融监管主要是中央事权的前提下，逐渐将地方金融监管的部分职能及风险处置责任交由地方政府承担，金融监管在事实上由“单极单层”体系转向“单极多层”体系，地方金融监管问题由此而来。2002年上海市率先成立金融服务办公室，2008年起各地金融办开始在职权、编制、机构设置上走向独立，2009年北京市将金融办升级为金融局。2017年以来，中国各省（区）市将金融局（办）升格为地方金融监督管理局，加强对地方金融组织的监管。与此同时，部分省（区）市还以地方立法的形式制定地方金融监督管理条例。

总的来看，近年来中国自下而上探索优化地方金融监管体制，取得积极进展，加强了对区域性金融风险化解。但在当前日益复杂的金融环境下，中国地方金融监管还存在着诸多不足和问题。

一是地方金融监管法律体系建设不足。虽然中国金融法律体系不断完善，但长期以来金融监管主要是中央事权，在地方金融监管立法方面较为薄弱，缺乏国家层面统一的地方金融监管立法；虽然部分地方进行地方立法，但对金融监管职责分工理解不尽一致，部分机构和活动游离于金融监管之外。

二是中央和地方政府权责分工不清晰。由于缺乏法律规制以及中央和地方政府在监管目标上存在差异且不明确，地方金融监管对象和监管标准不统一，存在较多的监管空白和监管重叠，监管效率较低。中央金融管理部门和地方政府容易出现推诿扯皮，地方政府属地风险处置责任往往难以有效履行。

三是地方政府金融监管部门角色冲突。地方政府金融监管机构较多承担服务经济、扩大融资等职责，因此将促进金融发展甚至招商引资作为其重要工作，造成与金融监管、风险处置的角色冲突。同时，地方政府金融监管机构在监管权限、专业能力和人员编制等方面存在缺失，难以有效承担监管责任。

针对上述问题，近年来，中国开始从顶层设计上拿出“解题思路”。2017年7月召开的中国第五次全国金融工作会议要求，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。

2021年12月31日，《地方金融监督管理条例》向社会公开征求意见。《条例》内容显示，地方金融监管实际上仍是一种“有限监管”。第一，地方金融监管的主要对象是地方金融组织。第二，地方金融组织的监管规则由中央金融管理部门制定，地方政府负责的是于日常监管。第三，地方金融监管的部分职责授予省级人民政府，如对地方金融组织发放牌照等权限，不得转授给县、市级政府。第四，地方政府行使监管权限受到约束。如审批设立区域性股权市场，应当进行公示，并报国务院证券监管部门备案。

今年3月，政府工作报告在谈到当前困难挑战时，指出“一些中小金融机构风险暴露”，强调要“有效防范化解重大经济金融风险”，并“防止形成区域性、系统性金融风险”。这些都对加强和完善地方金融监管提出更高要求，下一步，应采取多方面措施，加快推进和深化地方金融监管体制改革。

第一，尽快出台《地方金融监督管理条例》，明确地方金融监管规则和上位法依据，统一监管标准和要求。在条件成熟时，将《条例》升级为《地方金融监督管理法》。

第二，合理界定中央和地方政府权责分工，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主、地方政府金融监管部门为辅的地方金融监管体制，加强央地协调，提升监管效能。

第三，中央金融管理部门负责制定地方金融监管规则，对地方政府金融监管部门予以业务指导，可探索建立中央和地方金融监管部门双向的人员交流、讯息共享等机制。

第四，强化地方政府对地方金融组织监督管理、风险处置职责，承担地方法人金融机构风险处置属地责任，维护属地金融稳定，并赋予地方政府金融监管部门履职手段。

第五，重新定位地方政府金融监管部门，加快剥离金融发展、招商引资等非核心职责，专注于地方金融监管。央行县支行撤销后，可从中吸收优秀人才，提升专业能力。

（本文作者董希淼，系招联首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员）