国安释法是对香港法治的规范完善│专家有话说

2022年12月30日，全国人大常委会对香港国安法第14条和第47条作出专门解释，对香港国安委职权予以明确化，对行政长官与国安司法程序的互动予以明晰化，从而澄清了立法原意，为香港国安司法的规范运行提供权威指引。这是香港国安法实施以来的首次释法，对建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制具有重要的规范保障意义，也是中央全面管治权与香港特区高度自治权相结合、相统一的制度范例。

释法动议来自于香港特区行政长官在2022年11月28日提交的关于国安法实施情况的专门报告。根据香港国安法第11条之规定，行政长官有法定义务及时向中央人民政府报告有关国安法实施情况，提出相关法律问题及建议。行政长官的报告认为，黎智英案聘任不具有在港全面执业资格的海外律师担任辩护人可能引发国家安全风险。这一警示和法治关切在律政司就该案上诉过程中已经提及，但未能得到香港法院重视和处理。香港法院的判决遵从了普通法规则及香港本地法例《法律执业者条例》的有关规定，没有在司法过程中全面准确解释和适用国安法有关条款。在香港特区政府与香港法院就国安法有关条款含义及适用产生争议且香港本地法律程序无法圆满解决的条件下，释法启动具有合法性与正当性。

本次释法从法律技术上看具有法理正当性和规范有效衔接的显著特征及优势：

其一，释法以宪法上的法律解释权条款及香港国安法的最终解释权条款为依据，释法主体具有法律上的充分资格与权威性，释法程序合宪合法。

其二，释法本身立足于从制度架构和法律程序上加以明确和塑造，为香港本地机构的执法、司法行为提供规范性的法律工具箱和操作指引，而不是就个案情况直接给出解决方案，这显示了中央对香港本地机构的信任以及对“一国两制”宪制秩序的尊重和运用。

其三，释法明确了香港国安委与行政长官在有关司法程序中的监督者和协助者角色，即第47条规定的行政长官的国安证明书程序和第14条规定的香港国安委的判断决定权，二者前后衔接，可确保香港国安司法程序按照法律规定运行，不变形，不走样。

其四，释法没有直接排除不具有在港全面执业资格的海外律师参与国安案件，而是将有关证明、判断与决定的权力落实给了香港国安委和行政长官，压实并具体化后者履行国安法有关职责的权限和程序。

其五，释法为香港本地采取有关法律行动提供权威依据，即释法为香港本地修改《法律执业者条例》有关专案认许条款提供了指导和要求，需要在国安案件中设置针对法官裁量权的监督制约机制。

其六，释法本身仅限于澄清有关机构权限和程序，为香港本地解决有关法律问题提供规范性指引，并未对非国安案件及相关司法机制产生影响，也不代替香港本地机构作出具体决定，体现了释法的专业性与规范衔接性。

释法对香港法治运行有着重要的保障和促进意义。人大释法权本身就是香港法治体系的内在元素，无论是基本法还是国安法，都明确规定了人大释法权条款。从权源上看，香港高度自治权的所有权能，包括司法权，都来自中央授权，而中央享有对这些授权的监督权。人大释法权就具有监督权性质，既对法律本身含义进行规范性澄清和漏洞填补，又对香港自治机构包括法院的法律实施提供监督指导。香港法律界和香港社会对人大释法是不陌生的，香港回归以来已有五次释法，均对香港法治运行带来促进效果。本次国安释法具有类似性质和功能，有助于香港本地机构准确理解和适用国安法，维护国家安全与公共安全，并与香港司法中的法治原则和人权标准相结合。

释法与法律本文具有同等效力，已构成香港国安法的规范组成部分。香港特区所有自治机构均有法定责任尊重和执行释法内容。释法从客观上要求香港国安委加强自身能力建设与制度建设，也要求行政长官更好履行维护国家安全的法定职责，从而与香港国安法建立的整体制度架构及其规范均衡性相适应。香港国安委的判断决定权和行政长官的证明权，本质上均属于法定的监督制约权力，是对香港司法运行的保障性权力，与香港司法权共同构成香港国安法全面准确实施的规范性权力体系。根据香港国安法规定，香港国安委的权力行使受到中央人民政府的监督问责，必须依法运行，符合法治原则和人权保护的基准。

香港国安法是一部新法律，其确立的新制度与新机构的规范运行需要在具体法治实践中探索和完善。本次国安释法就是香港国安法规范实施及香港法治体系完善的重要步骤，是香港法治发展的一个重要里程碑。

（本文作者田飞龙，系北京航空航天大学法学院副教授，全国港澳研究会理事）