咫尺天涯：台湾南海政策的前世与今生

新型冠状病毒肺炎（COVID-19）疫情未歇，南海议题已再度成为各方政治角力场，近期南海周遭不论是中国大陆、越南、菲律宾、马来西亚、印尼，都涉入相关争议与摩擦，唯独台湾似乎仍静悄悄、保留场边观看的视角。

事实上，台湾政府也对这件事情有所表述，甚至是低调行动，例如台湾海军敦睦舰队曾在3月底、4月初时前往南海太平岛、东沙岛周遭“演练”，而台湾外交部也在时隔近一年后，于2020年4月24日发布新闻稿，称“南海诸岛属于中华民国领土，我国对南海诸岛及其相关海域享有国际法及海洋法上的权利，不容置疑”，呼吁各方克制。

这次台湾的抗议或者军事行动，在南海周遭各方相较之下，都是比较弱的，尤其若考虑到其他国家（如越南）大肆发动传媒与外交战谈论南海议题，台湾显得更为低调。究竟为何如此？要理解台湾的动作，或许能够从回溯历届台湾政府的南海政策与决策机制，找到答案。

台湾与南海：从粤琼行政区到蛔虫防治

很多人不知道，尽管台湾政府辖下南沙群岛与东沙群岛的门牌是高雄市旗津区中兴里，但高雄市乃是“代管”性质，并不是真的领有南海，在台湾的行政区划中，南海乃是分别隶属广东省（东沙群岛）以及海南特别行政区（西沙、南沙群岛），这就像金门、马祖并不属于台湾省，而自有福建省建制一样。

行政区划之外，台湾的南海政策也有一幅路径图可以呈现。在两蒋时期，台湾没有特别的南海政策，台湾对南海的主张是源自于1947年中华民国内政部出版的《南海诸岛位置图》，也就是“十一段线”（又称U型线）范畴，但台湾并无力控制整个U型线，尤其1950年解放军攻占海南岛、10万国民党军队撤退台湾后，原本以海南为基地的南海控制能力就萎缩许多，冷战初期台湾对南海的经营，除了驻守少数岛屿外，就是延续1946年以来的采集资源政策。

1960年，台行政院退辅会成立海洋资源开发处，1967年改称南海资源开发所，早期台湾到南海采集磷矿、海人草、海参、鱼苗等。尤其是海人草，在1971年由台湾药厂成功与炼制出能够驱除儿童寄生虫的“凯山锭”药片，药效较香港的小儿“鹧鸪菜”更佳，使台湾儿童蛔虫感染率自75%降至0.3%。可以说，台湾的卫生现代化，跟南海资源密不可分。

《南海政策纲领》背景：中越大张旗鼓　台北偃旗息鼓

1970年代，面对许多1940年代末期由国民政府命名的岛屿遭到菲律宾与南越侵占时，当时实力并不逊于菲、越的台湾并没有比较激进的守护作为，也许这与当时中国代表权在国际政治的斗争趋于白热化、台北并不愿意与友邦过度争执有关；而整个两蒋统治期间，解放军分别与南越、统一后的越南打了海战，并进驻西沙与南沙群岛。至于中沙群岛的黄岩岛（台湾早期称民主礁），台湾在1958年代还实质控制，但此后失去掌控权。

到了1990年代，台湾步入民主化，在对外政策上亦有所转变，除了前总统李登辉提出“务实外交”，台湾政府并在1993年两岸辜汪会谈前夕颁订《南海政策纲领》，主要重点在于强调南海东、西、南、中“四沙群岛”皆为领土，同时整个南海海域为其“历史性水域”。

在《南海政策纲领》之下，台湾打算推动“土地测绘与登记”、“筹开南海问题国际研讨会或两岸及港澳多边会议”、以及配合《国统纲领》研究两岸涉及南海问题有关事项等。军事上，李登辉卸任前的重大转折是将驻守南海岛屿的海军陆战队，替换成海巡署队员进驻，希望能够降低区域紧张情势，惟此举并未得到区域内任何一方的仿效，也因为两岸关系在1995年以后迅速变差，《政纲》中列举两岸合作的诸多内容几乎没有实施的可能性。

机场跑道与“南沙倡议”

由于面临立法院泛蓝多数的制肘，前总统陈水扁任期对外经营着力甚多，2000年他甫上台即于年底亲自视察东沙岛，此后在2002年大陆与东盟签订《南海各方行为宣言》后，台内政部长余政宪于年底登东沙岛，并在翌年（2003年）登太平岛宣示主权。

进入第二任期后，《南海政策纲领》在2005年12月15日由民进党政府停止适用、不久后2006年2月27日陈水扁也于国安会裁示《国统纲领》终止适用。2005年底陈水扁政府开始修建南沙太平岛机场，当时“太平计划”动用第二预备金与标余款，而非循预算法案程序颇受争议。1150米长的机场在2007年底完工后，2008年大选前一个月，陈水扁并搭机登上南沙太平岛视察，发表“南沙倡议”（Spratly Initiative），包含接受中国大陆与东盟的“南海各方行为宣言”，并希望参加“南海行为准则”。

“南沙倡议”整体内容多着重在生态保育上，陈水扁当时提到“站在太平岛眺望无边无涯的天空与海洋，更显得人类存在的渺小，上天赐给我们如此美丽的海洋乐园不是要让我们去侵占、去掠夺，而是要好好的珍惜与保育，这就是“南沙倡议”所代表的精神”。数天后陈水扁再度访视已于2007年成立为国家公园的东沙岛，重申“和平”、“生态”与“合作”才是“南海”共同的未来。

东海的复制品？南海挖石油与“南海和平倡议”

前总统马英九执政8年内，早期的南海政策比较偏向资源开发，直到中后期才转为军事建设与主权说明。2008年马英九竞选政策为“蓝色革命，海洋兴国”，由此确立“主权在我、搁置争议、和平互惠、共同开发”的南海政策原则，2008年他上任后两岸公营石油公司旋即合作开发南海北部的“台潮石油合约”矿区，后台经济部在2010年5月召集“东海资源开发小组及南海资源开发小组”会议，指示公营的中油公司立即提出“划定太平岛新矿区”的申请，台湾中油公司随即在2010年6月提出申请，总面积13万7381平方公里。

2012年8月，马英九大动作提出“东海和平倡议”，希望解决他自认最擅长的两岸与日本之间的钓鱼岛争议，同月马政府也将4门40毫米快炮与4门120毫米迫击炮连同弹药，分装在7辆AAV7两栖突击车中以抢滩方式送至南海太平岛，并在同年默许国民党立法委员林郁方偕同台湾媒体前往太平岛采访海巡官兵实弹射击；2013年在南沙太平岛建立可停泊万吨军舰的L型码头，并将该岛机场延伸至1500米。2014年4月甚至举行“卫疆作战”的规复作战实兵演练，模拟一旦太平岛被攻占，要如何夺回。

马政府后期则着重于在南海复制东海经验，2015年5月26日提出“南海和平倡议”，呼吁相关各方应自我克制，维持南海区域和平稳定现状；2016年3月21日继而发布“南海政策说帖”，大篇幅描绘南沙太平岛有饮用水、可种植蔬菜，并非礁，也重申1947年《南海诸岛位置图》有效，“南海诸岛为我国固有之疆域”，与陈水扁相同，马英九并在卸任前不久，不顾美国的不悦，亲自登上太平岛宣示主权。

南海仲裁案与新南向夹杀下　失声的蔡政府

2016年7月12日菲律宾控告荷兰海牙国际法院的“南海仲裁案”宣布判决，甫接任总统的蔡英文旋即于7月19日提出“四点原则”和“五项做法”，虽然称“南海诸岛属于中华民国领土”，却也强调“相关国家有义务维护南海航行和飞越自由”，“请外交部和相关国家加强对话沟通，协商寻求合作共识”，最后还提及“台湾将会在和平、人道、生态及永续的价值之上，持续维护南海航行和飞越自由”，显然在论述上绕回了陈水扁执政末期的说法。

观察蔡英文任内南海政策，可注意台外交部官网的“南海诸岛之主权声明及投书”专区，有趣的是，从2011年开始记录的专区，最后一次更新是2016年12月，而从2017年到2020年，外交部都仅有少量提到南海议题，并没有展现出如越南、大陆、菲律宾等大肆填海造陆的作为，同时在全力推进新南向政策的前提下，台湾并未与东南亚国家过多地争论南海。

2018年2月21日，韩国油商SK Innovation公司宣告在南海东沙岛周围发现石油（合作方为大陆的中国海洋石油），SK Innovation官网表示在不添加特殊设备抽取情况下，每日出油量已有3750桶，韩国紧贴台湾控制的东沙群岛外缘开采石油，却未见台湾高层提出反制措施，当时也少有人注意。

同年6月，台媒报道绿营军事智库建议将太平岛租借给美国，民进党立委王定宇评为“省钱又安全”，引来大陆国防部发言人吴谦批判“这种想法非常危险”，后来台外交部两度澄清租借说乃是“不实说法”，甚至提供简体版声明，称“如果阅读正体字有困难，请参阅简体字版如下”。

2020　台湾怎么在南海赢？

“2020台湾要赢”，是蔡英文团队打出的竞选连任口号，也凭此成功获取817万票胜选，然而在南海局势上，台湾究竟该怎么赢？目前仍听不到蔡政府的说法。近日台湾国安局长邱国正在立法院表示，美军进入西沙群岛海域对台湾确实带来压力，由于西沙现为中国大陆控制，这个说法也造成民进党政府主权范围定位的遐想空间，但是仅有如此显然不够。

2018年至2019年面对高雄市巨额负债，韩国瑜提出太平岛附近海域若开采石油，高雄市要分一杯羹、甚至是太平岛变成上市公司，这些议题都遭到绿营讪笑，成为“草包”印象的烙印，但这同时也反映，绿营心目中的南海与太平岛，并不是一个非常重要、必须要大力经营的地方。

回过头来说，放眼蔡英文提出的南海“四点原则”、“五项做法”，大多寄希望于外界各方，而不是着力于自己，但在无法参与《南海行为准则》协商下，蔡政府的南海政策显得相当“留白”，而这其实并不是一种真实的“美感”，因为国际社会并不会注意、更不会赞扬台湾的沉静。

面对日益激烈的南海局势，民进党政府的南海政策应该与立场积极的新南向政策看齐，而不是维持目前人民不在乎、政府不主动的态度，唯有在新南向政策中加入南海政策，才能避免南海成为对台湾而言宛若鸡肋、又去敏感化的存在，也才能摆脱咫尺天涯的困境。