夹处在强权与两岸的南海问题　进退维谷的台湾

太平洋很大，但南海似乎很小。新冠肺炎并没有冻结各国的领土纠纷，近期位于西太平洋的南海局势益发诡谲，众多南海各岛主权声索方都因为在当地海域发生了一些事件而登上媒体版面，唯独台湾的存在宛如空气一般，无人看见。

当中，台国防部副部长张哲平上将4月16日在立法院表示，“我们不会放弃任何一个地方，甚至连太平岛都不会放弃”，这话虽然是对两岸情势紧张的响应，然而太平岛并不只是两岸问题，更有南海周遭诸国复杂的角力，此时的台湾身处其中，一言不发，角色也十分尴尬，这可以分为下面三个部分来看。

从“中华民国”到“中华民国台湾”

第一是台湾对自身法理定位转变造成的尴尬。1949年国共内战败北、国民政府播迁台湾，1952年台北与日本签订的《中日和约》第二条明定，“日本国业已放弃对于台湾及澎湖群岛以及南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利名义与要求”，对于上述诸岛的表述，意思显然是将它们交还给与其订约的台北，而当时台北并在全世界除苏联集团以外的许多地方都代表全中国唯一合法政府。

尽管国际地位时过境迁，台湾不分国民党、民进党执政，都仍认为南海属于领土，但是依据何在却有不少差异：国民党偏向以历史和对外条约层面解释；民进党则偏向以国际法层面解释，主张台湾拥有其控管的岛屿之权利。2016年蔡英文上任后，沸沸扬扬的菲律宾控中国“南海仲裁案”宣布判决，却称由“中国台湾当局”实际控制的南海最大的天然岛屿太平岛在内，所有南沙群岛的海上地物最多只是礁而非岛，亦即其自然条件不足以支撑及维持常住人口、不能产生专属经济区，对此台湾表示不能接受。

也因为这个议题热点，2016年民进党政府还有几次声明强调南海是台湾的领土，然而2017年至今就销声匿迹了，其后民进党政府对于台湾法理地位的形容也发生改变。2018年8月台湾与萨尔瓦多断交，蔡英文对此发表重要谈话，言谈间首度自称“中华民国台湾”，至今已是琅琅上口，当原先的“中华民国”变成了“中华民国台湾”时，台北对于位处台湾周遭之外的岛屿的声索力道就被相形削弱，就连金门、马祖在“中华民国台湾”论述下都难寻位置安放，更何况是南海。太平岛跟高雄港距离1,600公里，周遭所有主权声索国的距离都比台湾要近，更不用说“台湾”在地理上与历史上，并不跟太平岛有太多连结。

两岸关系起伏影响台湾的能见度

第二则是两岸关系的尴尬。两岸关系的本质并不是国与国关系，而是主权高度相互重迭的两个政治实体间的关系，两岸分别主张整个南海都归属于领土之下，即是主权高度重迭的象征，这是其他声索国都没有的特点。

两岸关系的好坏，无疑会影响台湾在南海的角色定位。内战时期，南海诸岛也显现刀光剑影，例如1950年解放军攻入海南岛，国军撤回台湾、西沙群岛驻军也撤离，随后解放军进驻永兴岛，然而该群岛其余部分遭到南越海军占领，直到1974年西沙海战后解放军才控制整个西沙群岛。

而两岸关系好时，则是另一副景象，如1993年两岸双方首度举办辜汪会谈、关系升温，而同年就在辜汪会谈前不久，台湾公布了《南海政策纲领》，表明要“强化战备整备加强巡弋，捍卫南海诸岛”，以及“促进南海区域合作”，当中特别举出两岸关系，指将在南海配合《国家统一纲领》研拟相关对策及计划，和研究两岸涉及南海问题有关事项，惟该《纲领》在2005年遭到民进党政府废止。

除此之外，当两岸关系得到舒缓时，台北在周边岛屿或海域的主张，也比较不会受到邻国的漠视，例如2013年《台日渔业协议》，就是因为日本惧怕两岸连手夺下钓鱼岛（台方称钓鱼台）而对台湾让步，如今两岸关系恶劣，台北在声索周遭海域与岛屿权利时，几乎没有太多施展空间，2008年陈水扁登上太平岛提出搁置主权、维护环保的“南沙倡议”，居然还遭到菲律宾外交部批评“对台湾这种政治姿态感到遗憾与不幸”。

没有南海的新南向政策

第三个尴尬，当属新南向政策。2016年大选，蔡英文阵营的一个政见主轴就是新南向，至于为何要成立新南向政策？蔡英文虽从未讲清楚说明白，但其背后希望台湾降低对大陆经贸依赖、转而与东南亚国家建立更多经贸关系的意涵，却是不言而喻，台美关系也循着这个逻辑得到很大的升华。

在强调交流、合作、经贸往来的新南向政策中，“南海”这个台湾与东南亚国家最重要的地缘纽带，反而是一片空白，原因很简单，南海争议性实在太高了。而为了推行新南向，对于南海周遭诸国，民进党政府并不愿意谈论起主权争议，仅在2016年南海仲裁案后有所发言，甚至因为不愿意让外界感觉两岸连手，相关声明绝口不提“U型线”、“十一段线”，只愿意说明“1947年南海诸岛位置图”、“中华民国对南海诸岛及其相关海域享有国际法及海洋法上之权利”。

但是，东盟与中共2017年开始的《南海行为准则》谈判，至今完全没有台北参与的空间，台湾仅能以中华台北名义参与印度尼西亚受加拿大资助于1990年创办至今的“处理南中国海潜在冲突研讨会”（南海会议），最多只能算是一轨半对话、甚至是二轨性质，这就造成一方面台湾是不愿意掀起主权争议、另一方面却是主权争议方协调的机制也不愿意让台湾参与。

不想徒留遗憾又免不去的尴尬

上面三个尴尬加乘，就不难解释为何台湾在近期南海局势变化中竟不发一言，原因其实在于台湾并没有进一步处理南海问题的意图与能力，而这些条件恰恰被上面三个尴尬给限制住了。

由于与国民党的历史认知存在巨大差异，民进党2016年二度执政以来，学界与民间有不少声音催促台湾政府尽快确立南海论述方向，但是至今并未看到民进党政府有所作为，甚至2016年面对南海仲裁案引发的太平岛议题，时任行政院发言人童振源还称“各国未在该水域画定经济海域”，实则菲律宾、越南等国皆以划设专属经济海域，随后童振源又表示台行政院不排除登岛宣示主权，但整件事情最后不了了之，一转眼就过了4年。

这几任台湾总统似乎都不愿留下“不重视南海”的历史定位，诸如陈水扁、马英九皆在卸任前亲赴南沙太平岛宣示主权，但与卸任前摆出姿态相较，更重要的无疑还是在任时的作为，南海的紧张形势不可能永远不用面对，这将持续考验着马上要步入第二任期的蔡英文政府。