【夏骆新局】从政治治港到依法治港
最近，围绕国务院港澳办、香港中联办（简称“两办”）是否违反《基本法》第22条，“干预香港内部事务”的问题，在香港社会争论不已。从这些莫衷一是的争论可看出，过去多年中央治港过于重视“政治”，忽略“法律”造成太多误会。
事情起因是“两办”发言人一改过往相对含蓄的官僚机关作风，罕见以措辞严厉的法律语言“亮剑”，批评郭荣铿等泛民议员“涉嫌公职人员行为失当”，恶意拉布，瘫痪立法会内务委员会。但因为过去多年“两办”较少过问立法会尤其是内务委员会选举之类的技术性事务，“两办”发言人这一表态遭到泛民反对，被指责“干预香港内部事务”，“违反《基本法》第22条”。随后尽管“两办”发言人澄清了“两办”是“中央授权专责处理香港事务的机构”，不是“《基本法》第22条所指的一般意义上的‘中央人民政府所属各部门’”，有权就“涉及中央与特区关系事务、基本法正确实施、政治体制正常运作和社会整体利益等重大问题，行使监督权”，正式明晰了“两办”的地位，但还是未能完全消除各方的误会。
一个典型例证是港府，居然都解释不清中联办的地位。4月18日晚港府在回应传媒关于“两办”言论的查询时，竟然将中联办视为“中央政府在香港特别行政区根据《基本法》第22条第2款设立的三个机构之一”，后来在短短6个小时内两易其稿，不断修订，前后给出三个说法，才解释清楚中联办、外交部驻港公署、驻港解放军并非按《基本法》第22条成立的机构。但这并未有效消除外界舆论的疑问，反倒因为回应时不断修正，被泛民批评港府长期以来在此问题上的自相矛盾。
原来在过去多年，在回应中联办和《基本法》第22条的关系时，港府在不同时间给出了多个矛盾说法。例如，港府政制事务局于1999年6月向立法会提交的文件中，就已经清楚说明中联办前身的新华社香港分社与外交部驻港公署、驻港解放军不存在需征得港府同意设立的问题，并且均不是按《基本法》第22条设立。可后来港府的多次回应，如2007年和2018年政制及内地事务局局长在立法会提交的文件或发言，却将中联办视为按《基本法》第22条设立的机构，以至于让一件本来可以非常简单明了的事情变得复杂、模糊不清。
这其实是对“两办”尤其是中联办地位的误解。要知道，早在中英商谈香港回归中国过渡期，港澳办和当时的新华社香港分社就代表着中国的中央政府，站在与英国政府谈判、博弈乃至斗争前线，频繁过招，针锋相对。尤其是在末代港督彭定康的政改方案更是遭到当时港澳办和新华社香港分社的痛斥和坚决反对，促使北京“另起炉灶”，绕开港英政府筹备香港特区。
既然当时港澳办和新华社香港分社可以代表中央行事，那么今天为什么就不能代表中央对香港问题发表意见？毕竟，今天肯定既不能说香港立法会比当年港英政府乃至英国政府更为碰不得，更不能说“两办”不代表中央。泛民抓住港府回应自相矛盾之处不放，认为中联办不能对立法会问题发声，实在太过一厢情愿，是对当年中英商谈香港回归历史的选择性失忆，想当然地活在他们希望中联办是什么就是什么的政治幻觉中。
为什么会有这样的误会？除了因为泛民的认知一厢情愿，从直接层面来说，一是因为《基本法》未列明中联办的设置和职责。中联办的前身新华社香港分社虽然远远早于《基本法》的存在，甚至比中华人民共和国的成立还早，并长期以事实上的中央驻港最高代表机构身份，履行中央赋予的各项职责，但作为陆港之间最大宪制共识的《基本法》，未有明确提及中联办，这就造成中联办实际扮演的角色和法理身份上的潜在张力。
2000年国务院将新华社香港分社更名为中联办时，虽然赋予了中联办五项职能，但多为联系和沟通职能，唯一有可能涵盖今次引发争议的监督权，或许是最后一项描述模糊的职能“承办中央人民政府交办的其他事项”。但中央从未明确宣示“承办中央人民政府交办的其他事项”包含对香港重大事务的监督权。这种法律层面的模糊，在相当程度上妨碍中联办法理地位的清晰化，埋下了今次各方口水战的引子。
二是因为过去多年，包括“两办”在内的治港部门，往往过于注重“政治”，忽略用法律来解决问题。像今次惹来争议的中联办地位问题，以前港府多次回应存在混淆，但“两办”尤其是中联办一直作壁上观，未有出面澄清，任由港府错误说法一直存在。香港立法会和公共舆论，同样多次论及关于中联办或《基本法》第22条的事项，亦不见治港部门的权威声音出来定纷止争，以正视听，这绝对是之前中联办负责人的政治错误。时而久之，这个问题就变得悬而未决，不论港府还是泛民，都慢慢产生了误解。再加上以前受“井水不犯河水”的消极“一国两制”思路影响，治港工作倾向消极无为，“两办”尤其是中联办的角色就逐渐变得遮遮掩掩、模糊不清，从而严重影响治港工作的成效，酿成许多问题，甚至造成占中、旺角骚乱、修例风波这样的重大危机。
往深层追问，《基本法》和中央之所以没有列明中联办的职责，“两办”之所以未能及早用法律语言来消除误会，归根结底是治港体系未意识到依法治港的重要性，习惯于沿用政治治港的思路。不可否认，“一国两制”下的治港工作绝对是一项重大政治工作。对于中共这样一个长期以来都非常注重“讲政治”的执政党来说，在香港问题上“讲政治”，是一件非常正常且必要的行为。但“讲政治”绝不等于政治治港，更不代表应该过于依赖充满随意性、模糊性的“政治”，尤其是在香港这个典型的法治社会，人们更习惯于以法治而非政治视角来处理问题。
如果说以前中央对法治的认知有限，未能深刻认识到法治之于现代社会治理的基础性作用，那么现在随着对法治认识的深入，应该适度纠偏过去重“政治”轻“法治”的做法，与时俱进地凸显和强化法治作用。事实上内地社会正是意识到法治重要性，才在改革开放以来尤其是近些年日益主张法治。2014年中共十八届四中全会更是罕见聚焦法治议题，提出“全面依法治国”理念，将之上升为治国理政的重要战略举措。某种程度上讲，法治就是今天中共最大的政治。而对于与内地有“两制”之别，社会普遍崇尚法治的香港来说，依法治港就是落实“一国两制”内涵和本质的必然要求，治港团队（“两办”）尤其应该在中央日益注重法治的背景下，学会运用法律思维来看待问题并解决问题。这样既能为香港社会所接受，有助于消除不必要的争拗和误会，又能提升治港工作的法治和现代化水准。
如今，“两办”发言人以法律语言直击要害，厘清了“两办”的身份，澄清了过去多年一直模糊不清、似是而非的问题。这无疑说明夏宝龙、骆惠宁主持的“两办”正在依循中央积极“一国两制”新思路，尝试在工作层面打开治港新局面，但因为误会存在时间太久，早已根深蒂固，加之《基本法》和中央都未有明确提及中联办的监督权，香港社会存有疑问，兹事体大，中央治港部门确实应该审慎处理，运用法律语言进一步阐释清楚，甚至有必要重点考虑下未来倘若修改或解释《基本法》，是否专门明晰中联办的角色。从长远来看，治港体系要适度纠偏以往重政治轻法律的思路，强化法律的角色，推动治港工作从政治治港转向依法治港。