今年地方两会最大的挑战是“钱”的问题

2025年1月，全国31个省级行政区陆续召开地方两会，地方政府根据中央经济工作会议的精神，结合本地实际，规划了未来一年的工作重点。今年的地方两会与往年不同，全球经济复苏乏力、国内经济压力加大，导致各地在设定经济目标和实施政策时面临空前的挑战。特别是在中央经济工作会议之后，如何保增长和稳民生，成为各地两会讨论的核心话题。不过，必须指出的是，当下地方政府面临的最大挑战依然是“钱”的问题。

首先，2025年全国31个省市的GDP增速目标普遍较高。据统计，2025年全国31个省市的加权GDP增长目标为5.3%，虽然比2024年的目标略低（5.4%），但整体目标仍保持较高水平。这一调整并非意味着各地放松对经济增长的要求，反而是在全球经济形势复杂多变的背景下，各地根据自身发展情况作出的更加务实的调整。各经济大省，尤其是广东、江苏、山东等地，依然维持在5%左右的增长目标，显示出它们在国家经济中“挑大梁”的地位。浙江将目标定在5.5%，体现其作为经济强省的担当。部分省份则因2024年经济增速未达预期，采取更加保守的目标设定，展现务实的态度。2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的开局之年，稳增长的需求尤其突出，预计全国的GDP增长目标依然会定在5%左右。

经济增长目标的设定背后，面临着一系列复杂的挑战，其中物价目标的调整就是一个重要信号。各省市普遍将CPI目标从过去的3%下调至2%，这一变化不仅是为降低通胀，更反映政策层面在物价管理上的新思路。过去，3%的CPI目标通常被视为物价上限，政策重点是防止经济过热和过高的通胀。而如今，2%的CPI目标传递出希望物价保持在更合理、更稳定水平的信号，既避免通胀过高，又希望物价适度回升。因此，各地政府的目标管理不仅在抑制物价上涨，还在于通过调整政策，减轻不必要的竞争压力，推动物价回归合理区间。

财政压力依然是地方政府最难应对的问题。根据目前已公布的23个省市的预算目标，2025年的预算收入增速仅为3.1%，创近年来的新低。伴随着财政逆周期调控的需求，预计狭义赤字率将接近4%。收入增速下降直接意味着地方财政面临的压力进一步加大，赤字问题愈加严峻。无论是在民生保障还是基础设施投资方面，财政捉襟见肘都使得地方政府的负担愈加沉重。因此，如何应对债务风险、确保财政可持续成为地方政府的首要任务。一些省份如河南和湖北已经明确表示禁止新增隐性债务，并强化债务管理和财政透明化。

与此同时，各地也在推动财税体制改革，力求从根本上缓解财政压力。广东、湖南、吉林等省份提出深化零基预算改革，预计将在2025年进行试点，并逐步推广。通过零基预算，各地政府计划重新审视每一项财政支出，减少不必要的行政开支，把更多资金投入到民生领域。这一改革能有效提高财政资金使用效率，为地方经济的可持续发展提供资金保障。而财政化债和房地产市场下行的双重压力，也让部分地方政府在金融领域面临更大挑战。金融风险与财政风险交织，如何通过风险防控确保资金链稳定，成为亟待解决的难题。

今年地方两会也把提振消费作为“头等任务”。虽然社会消费品零售总额增速有所回调，但消费依然被视为推动经济增长的关键。2025年，大多数省份将提振消费作为首要目标，采取多项措施扩大消费规模。例如，黑龙江提出加大消费券的发放，鼓励居民消费；北京、上海等地提出要大力发展夜间经济和直播经济，推动新型消费场景的出现；广东则计划建设市内免税店，扩大免税消费市场。此外，各地还将加大对健康、养老、托幼、家政等服务消费的支持，力求通过多元化的消费场景推动消费全面复苏。

投资方面，则将重点转向提升效益。今年，各地提出的固定资产投资增速目标普遍有所回调，这体现中央对提高投资效益的要求。湖北、江西、河南、广东等地提出的重大项目投资规模均在万亿元级，这些大项目将有助于地方经济增长和就业，但也要求地方政府优化投资结构。在这种背景下，地方政府特别强调争取中央预算内资金和专项债的支持，以确保大规模基础设施项目的顺利推进。特别是在一些财政压力较大的省份，如重庆、吉林和天津，地方政府通过加大债务化解力度，推动地方现金流改善，并进一步刺激固定资产投资增速。

在安邦智库（ANBOUND）的研究人员看来，今年地方政府稳经济面临着巨大的挑战，主要难点可以归结为“三缺”——缺钱、缺信心、缺空间。

“缺钱”这一问题前面已经分析过了，不再赘述。值得特别指出的是，目前地方政府最迫切的就是资金短缺，政府、企业、居民都面临“缺钱”的困境。而且，随着老龄化加速，资金问题的严峻性将进一步加剧。据了解，多数国家的养老金预筹比例在GDP的50%到100%之间，有的甚至超过100%；而中国的这一比例则低得多，约不到10%，甚至有人估算仅为2%到3%。这意味着，国家层面的养老保障能力非常脆弱，几乎没有应对重大冲击的空间。因此，央行前行长周小川曾警告，面对养老保障问题时，我们不能回避，不要以为问题远在未来，拖延只会让问题变得更难解决。更重要的是，不能只靠短期的应急措施，而应从根本上解决这一问题。

“缺信心”是当前另一大难题，尤其在民营企业和外资企业中，普遍存在观望情绪，对未来的政策和市场前景充满疑虑。比如，安邦智库在调研中发现，外资企业对于政策变化的担忧越来越明显，很多企业都在关注中国的政策是否会发生变化。国内的民营企业也同样缺乏信心，安邦智库的调研显示，近年来几乎没有找到对未来充满信心的民营企业。企业的信心问题是多方面的，涉及政策环境、市场形势、供应链调整、外贸环境以及国际地缘政治等多重因素，属于系统性的因素。信心的恢复不仅需要时间，也需要政策的稳定和市场的回暖。

“缺空间”则主要体现在两个方面，一是市场空间，二是政策空间。市场空间受经济周期和产业周期等因素的影响，政府出台的政策难以直接解决这一问题。而政策空间则与政府当前的政策方向、改革力度以及对市场的态度密切相关。许多市场人士和研究机构认为，在当前复杂的经济形势下，国内的发展空间、改革空间以及容错空间都相对狭窄。缺乏空间的原因有内外部多重因素，有的是由于政策变化，有的是因经济形势的变化。过去经济增速较快时，出现问题虽然严重，但依然能够找到解决办法；但如今，随着结构性问题的加剧，长期和短期问题交织在一起，各方面都变得更加紧张，回旋余地已大大缩小。

综合来看，地方政府面临的挑战相当巨大，尤其在地方两会这一节点上，这些问题得到了明显体现。展望未来，短期内解决“三缺”问题的难度很大，尤其是“缺钱”问题，它直接关乎经济的持续发展。但需要注意的是，今年地方两会讨论的发展计划多，关于资金来源的讨论却较少，这成为今年地方发展逻辑中的一个关键缺口。

最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：

2025年地方两会的工作部署反映了当前经济形势下，地方政府所面临的挑战。从经济增长目标的设定，到消费、投资、产业升级等各项政策的提出，可以看出地方政府在力求稳增长的同时，也在尽力应对资金短缺、市场不确定性等问题。不过，是否能够实现预定目标，依然取决于“钱”的问题。如何解决资金流动性问题，提高财政效能，将成为今年地方政府后续工作的核心任务。

本文经安邦智库授权发布。