国内农地推“三权分置”　有望成经济长期发展重要新动力

在中央深改组审议通过两个月之后，中共中央办公厅、国务院办公厅30日正式发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）。实行农地所有权、承包权、经营权“三权分置”，这是继家庭承包制后农村改革的又一大制度创新。

十一届三中全会以后，中国实行农户承包经营，土地集体所有权与农户承包经营权实现了“两权分离”，这种按人口平均承包、农户家庭经营为特征的制度安排，打破了大锅饭、调动了农民生产的积极性，保障了各个农户的基本生存发展权利，兼顾了效率和公平。而当前这轮农地改革，则是在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”，经营权流转的格局。

《意见》在保证土地所有权属于农民集体所有的基础上，把原先的承包经营权分开变为承包权和经营权。承包权仍然是在农民手中，而经营权则为农民把土地的实际经营权转交给第三方奠定了基础。换句话说未来农村用地的承包权和经营权会隶属于不同的主体。

最大突破在放活土地经营权

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥在接受《上海证券报》采访时表示，“三权分置”最大的突破就是放活土地经营权，在保护农民相应权益的同时盘活土地资源要素市场，有利于土地流转和规模经营主体的培育。

《意见》表示，近年来，随著工业化、城镇化深入推进，大量农业人口转移到城镇，农村土地流转规模不断扩大，新型经营主体大量涌现，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。

《意见》指出，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，著力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。

李国祥表示，《意见》赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。“之前在土地流转过程中，出现过很多经营主体权益得不到保障的情况，现在将农村土地经营权分离出来，并将经营主体的经营权置于同等重要的位置，有利于保护新型经营主体的权益。”李国祥说。

需保护经营主体土地经营权

值得一提的是，早在2014年的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中便曾提到，坚持农村土地集体所有，“实现”所有权、承包权、经营权“三权分置”。

农业部部长韩长赋当时在接受媒体采访时指出，随著工业化、城镇化快速发展，目前大量劳动力离开农村，农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是中国农村改革的又一次重大创新。他认为，“三权分置”的改革重点，将重在放活经营权。

今年8月底的中央深改组会议也提出，要放活土地经营权，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。

土地流转利农业规模化和现代化

《意见》还提到，加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

李国祥认为，放活土地经营权更有助于土地的流转，有利于农业规模化经营和推进农业现代化。此外，在经营权独立出来后，农民可以放心大胆进城，这也有利于推进新型城镇化。

为确保“三权分置”有序实施，《意见》提出，要扎实做好农村土地确权登记颁证工作，确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系；建立健全土地流转规范管理制度，完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，确保土地经营权规范有序流转；构建新型经营主体政策扶持体系；加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。

李国祥对此表示：“接下来最主要的应该是在各项试点结束后修改法律，确定各项权利的法律地位。”

《意见》对此也明确提到，积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点，总结形成可推广、可复制的做法和经验，在此基础上完善法律制度。加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。

未来一系列围绕“三权分置”的配套政策会陆续出台。《意见》提到，研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。

不能非法剥夺和限制农户土地承包权

此外，自上世纪70年代末开始实行家庭承包经营制度，1984年提出承包期15年不变，到1993年又提出15年到期之后再延长30年不变。这意味著，现行土地承包关系普遍将于2030年到期。

8月底的中央深改组会议可谓是给农民吃了颗定心丸。会议强调，要严格保护农户承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。

值得注意的是，随著城镇化的深入推进，对于进城农民的土地承包权问题，中央亦明确表示，地方政府不得强行要求农民转让或退出。

根据国务院早前印发的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，地方政府不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件，要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和优先支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益。

谈及农民的土地承包权，中央农村工作领导小组原副组长陈锡文曾经反复强调，《物权法》规定的农民土地承包经营权，宅基地使用权都是用益物权，就是财产权利，所以不能因为农民变成城里人，就把权利拿掉，如果要拿掉那么只有在依法、自愿、有偿的情况才下可以。

陈锡文表示，“很多农民为什么不敢进城，不愿进城，有很多原因，一个是城里的很多公共服务没有提供给他，且他最大的一个担心就是换成城市户口之后，会不会强迫把（农村）那几个权利收走。现在党中央国务院明确地告诉了不收，维护权利。因为这是一个财产权利，它不因为职业、居住地的变动就一定要去变动它。”

对扭转“三农”局面有七大意义

微信公众号《苗木中国》认为，《意见》有望从根本上扭转目前“三农（农民、农村和农业）”的局面，这也很有可能成为中国经济未来长期发展的重要动力。具体而言，《意见》将带来七方面的重要意义：

1、明确产权

经济学家张五常被誉为是产权经济学创始人。他的观点是只有产权明确了，经济才能释放出应有的活力。这次《意见》进一步让农用土地的权利明确，无论是从理论上，还是从后续应该会出台法律文件上，都把这种产权推上了原本应有的地位。同时，这也给农民和有心致力于农业发展的资本吃了一颗定心丸。

2、加快土地流转

与城市中日益火爆的房地产市场形成鲜明对比的是农村土地的无人为津。出现这种情况的根源就是农村土地从法理上、制度上是无法流转的。此次《意见》中很重要的一条就是可以让农村土地进行一定程度上的流转，尽管和完全市场化的土地市场有些区别，但是这无疑将吸引大量的资金涌入农村土地市场。目前全国家庭承包经营耕地流转面积达4.43亿亩，这是一笔天文数字。

3、提高农业经济效率

中国是农业大国，但却不是农业强国。这一方面反映在中国农业产业利润低下，另一方面反映在中国农业的效率低下。出现这种情况的根本原因是中国目前农业的结构仍然是以家庭为单位的小作坊式经营，在全世界普遍机械化、农场化的现代农业模式冲击下，这种家庭式的农业经济显然比较落后。所以，想要从根本上解决农业的经济效率问题就得让家庭作坊进化到现代化大农场，而此次的《意见》则可以看作是对这个问题进行的改革，针对性十足。

4、解决农民融资难题

在城市中，居民可以用房子进行抵押贷款，而在农村这是不可行的，这种区别显示出农民融资渠道的局限性。因为在农村，农民最重要的财产应该说就是土地，如果土地不能帮助解决农民的融资问题，那么农民的发展必然会受到一定程度的抑制。而这次的《意见》就为解决农民通过土地融资提供了便利条件，农民的土地经营权获得抵押贷款。

5、农民收入有望大幅提高

目前农民从农业上获取的收入不高主要是两方面的原因：一方面是农产品的经济效益相对来说比较低；另一方面是大量的农民出外打工，无暇顾及耕种，从而导致拥有土地并没有获得相应的收益。

此次的《意见》针对上述两点提高农民的收入：1）产权制度下会提高农业的效率，让农业的利润率有所提高；2）农民可以采取把土地的经营权出租或者转让的形势来获取租金或者增值收益；3）通过土地获得的抵押贷款可以进行一些资本化运作；4）部分农村出现了集体股份化改革，从这里农民也可以获得分红收益；5）农村用地不再成为闲置品甚至负担，农民出去打工也会没有顾虑。

6、让农民更加独立、自由

“三权分置”之下其实给了农民更大的自主权和独立性，让农民不会再因为土地而畏首畏尾，不会有被土地所束缚的感觉。

7、释放农民购买力，加速社会流动

中国经济结构转型的重要方向就是要让国内的消费产业成为经济增长点，农民手头上的钱多了势必能够提高中国消费产业的进一步增长。同时，一个国家发展的势头要看人口的流动性，这不单单指人口在不同城市间的穿梭，还有更深层的意义就是人在不同层级上的流动。没有了土地的束缚，将释放中国农民的流动性，对于中国各行各业来说都将是极大的利好。