财政预算案｜扩阔税基“无限loop”　专家拆解开征新税种时机

【财政预算案2024 / 财赤 / 公共财政】香港奉行简单税制，而且有丰厚财政储备，因此一直以来扩大税基可说是“只闻楼梯响”。惟近年政府开支大增，同时卖地收入大减，令财政储备于短短数年内大幅缩减逾4,000亿元，当财政司司长陈茂波一度提出考虑开征资产增值税时，再度惹来各界批评。

《香港01》翻查1997年回归以来，港府针对税制的改革及研究，发现不论经济好与坏，政府及市民总有理由反对扩大税基。有税务专家直言开征一项新税种，由研究到落实需时约十年，因此没有所谓扩大税基的“时机”，反而面对目前的环境， 如何重振经济才是政府的当务之急。

新一份《财政预算案》将于今年2月28日﹙三﹚发表，财政司司长陈茂波早已预告2023/2024年度财政赤字逾千亿。回顾“波叔”2017年初主理财政至今，已经有4个财年出现财赤，财政储备亦由2017至2020年期间，连续3个财年录逾1.1万亿元的回归以来高峰，跌至去年底的约7,000亿元，任内缩减逾4,000亿元，仅够政府开支不足12个月。

数字夸张，但亦非司长之罪。2019年起本港先后经历反修例风波及新冠疫情，政府推出多项“保就业”及支持经济措施令开支大增。可是社会“复常”后经济反弹不似预期，加上利率上升，市场担心中国经济放缓，及地缘政治因素等因素影响下，主要收入来源之一的卖地收益大幅下挫，今个财年连同补地价收益计算，仅占全年目标850亿元约18%，与2022/23年度全年卖地收入711亿元比较，同比大幅下挫近八成，表现强差人意。

卖地成绩左右政府预算

卖地成绩受多方因素影响，却是重要收入来源之一，《香港01》翻查统计处数据，发现回归以来，仅有6个财年地价收入占“非经常性收益”少于五成，其余财年介乎55%至93%。而陈茂波上任后，楼价冲向历史高位，占比大升，更达93%（2017-18）、80%（2018-19）、90%（2019-20）、85%（2020-21）、87%（2021-22）及64%（2022-23）。

虽然大部分财年的“非经常性收益”仅占政府总收入逾两成，但实际影响非常大，以今年为例，由于卖地收益不似预期，即令“波叔”大失预算，赤字暂较原先预算的逾543亿元多出逾倍，加上预料楼市持续低迷，未来卖地成绩不理想，因此恢复财政盈余的目标要再延迟，或需要“数年时间”。

若果不计及过去4年库房从发行债券及回拨房屋储备结余中获逾2,100亿元，情况只会更令人担忧。财政赤字、持续增加的开支、储备大幅消耗，及政府债务上升，令市民关注本港公共财政的长远承担能力。

曾俊华：已进入结构性赤字年代

前财爷曾俊华日前于社交平台表示，“不认还需认，我哋已经进入结构性赤字嘅年代，如果我哋要摆脱‘赤的疑惑’，返回《基本法》所讲嘅量入为出正常状态，除咗要谂点样增加收入。”

扩大税基似乎是出路之一，立法会秘书处就财政预算案发表的《研究简报》中就引述国际货币基金组织（IMF）建议，香港应进行“全面税制改革”以扩大税基，并重建财政缓冲空间。之不过一直以来的“税制改革”只闻楼梯响，迟迟未有行动。

早在曾荫权出任财政司司长的年代，由于出现财赤，因此于2001年设“ 新税项事宜咨询委员会”，以解决结构性财政赤字问题。及后时任政务司长陈方安生辞职，他“顶上”后改由梁锦松接任。翻查资料，时任委员会主席郑慕智指，该会建议长远而言政府应开征商品及服务税，梁锦松表示会研究。

惟到2003年面对亚洲金融风暴及“沙士”的后遗症，经济持续疲弱，他表示长远有需要开征商品及服务税，以确保收入来源稳定，“不过鉴于现时经济情况，暂时不会开征此税。”改以加利得税、薪俸税、汽车首次登记税、离境税、博彩税等，其中博彩税增设“足球博彩税”一项，同时削公务员编制、推出第二轮自愿退休计划等。

随著内地开放“自由行”来港，大批旅行来港消费，刺激经济快速发弹，政府亦没有理由开征新税种。不过政府于2006年推出税制改革文件，提出开征5%商品及服务税，库房收入料增加300亿元，政府指此税项可扩濶税基，避免少数人缴交大部分税项；但市民普遍反对开征此税项，认为是“劫贫济富”。的确，2004年至2007年期间，经济增长达6.5%至8.7%，政府收入亦因而增加，在库房充裕下向市民“伸手”，自然引起反弹，开征新税种的愿景再次落空。其后不论是唐英年，还是接任的曾俊华再没有提出开征新税，相反持续“派糖”，又取消遗产税及葡萄酒税项。

习惯简单低税制　港府难说服市民

到陈茂波的年代，财政储备一度逾万亿元，一场疫情却令港府如今面对巨额赤字，他只是提出资本增值税属政府研究范围之一，随即引市场评击，最终接受传媒访问时强调，短期内不具备开征资本增值税的条件，要考虑香港竞争力﹑巩固经济复苏力度﹑对资产市场影响等因素。，以免“因加得减”。

经济差，不开征新税种， 以避免加重市民负担；经济好，库房充裕却问市民“拎钱洗”，似乎难以说服社会大众。政府似乎陷入一个恶性循环当中：不论经济好与坏，一律不开征新税种。

究竟何时算“最好的时机”呢？回答这个问题前，或许要先回答另外两个问题：一是香港是否已经出现结构性赤字？二是什么税种才适合香港？

德勤：应尽快展开税制检讨

德勤中国税务合伙人尹佩仪接受《香港01》时指出，无可否认过去数年政府支出比收入高，惟主要因疫情拖累下令支出大增，再者过去数年政府主要收入如利得税等均持续增加，虽然今个财政年度赤字或录得1,172亿元，但预期今年利得税同比会录得上升，同时政府亦在节流，截至去年12月底的首9个月，政府开支为5,294亿元，较前一年同期已节省达639亿元开支，是否出现结构性赤字仍是言之尚早。

面对目前的情况，她直言不论是资产增值税、消费税及股息税等，都是“远水不能救近火”，“开一个新税种，由研究到执行至少都十年。”她举例，即使明天政府要开征消费税，但究竟税率多少？税率太低或会被行政费用抵消，太高又会影响本港的竞争力；再者，开征消费税需要零售店纪录每单交易，大型企业电子化水平高，但中、小企却需要政府提供支援，以提升科技水平。

她强调，开征一项新税种由研究到落实需时约十年，因此任可时候都应该进行税制检讨，“研判完唔做，至少知道咩原因。”惟目前对政府而言，更重要的是思考如何重振经济动力，只要经济好，政府收入上升，税收自然会提高。

可考虑轻微上调利得税

尹佩仪又建议，可将利得税，200万元以上的应评税利润，由现时的16.5%税率，轻微上调至17%，以提高收入，“沙士当年都试过，而且新加坡都系17%，人哋仲有消费税，咁做对香港影响唔大，仲可以维持简单税制。”

另外，政府亦可有考虑出售土地以外资产，如参考海外例子，将机场等重要资产进行IPO（新股上市），日后经济周期复苏时，亦可与市民分享成果；同时她亦建议，在部分重大开支当中，如长者的车费优惠计划进行微调，如考虑分时段资助或设上限，以控制开支水平。至于何时达到预算平衡，她指未知今年4月会否再次卖地，亦要视乎政府开源节流措施的幅度。