区议会改革政府走数廿年　地区自治何时方能重现？

昨日“01观点”就立法会选区划界及选举制度现存的流弊，提出了全面改革的刍议。今天我们要谈的，是现时两级议会中的下级议会，分管全港十八区的区议会。现时区议会选区细小，议员沦为街坊保长，视野狭隘，议会职权细小，大权旁落于官僚架构，早已是老生常谈。然而政府多年来在区政改革一拖再拖，毫无承担，实在是难辞其咎。

其实香港的地区自治历史源远流长，殖民地政府早于1883年已成立市政局的前身洁净局。洁净局是根据英国社会改革先驱查德威克（Edwin Chadwick）之子奥斯伯特（Osbert Chadwick）于1880年代来港考察写成的报告书而成立。查德威克生于工业革命时代的曼彻斯特市，为当时世界首屈一指工业重镇。工业革命导致的急速城市化，城市规划及环境卫生成为迫在眉睫的社会问题。查德威克主张政府提供干净食水、建沟渠、铺马路等基本设施，以保障城市居民的健康，催生了英国公共卫生政策的概念。

查德威克报告书促成了洁净局的成立，更在1888年首度引入了民选成分，两名非官守议员由殖民地陪审员名单上和缴交差饷者投票产生。当时的《孖剌西报》便指，“那一天将被未来的史家记载，因那是史上首次香港纳税人在管理自身事务上拥有发言权。”此后洁净局职权不断扩大，在1936年更改组为市政局，除公共卫生外更有管理街道、公园、康乐、文娱设施的权力。

1945年香港重光后，港督杨慕琦推出政改方案，要在市政局基础上建立一个可以让香港市民实现自治的市议会。但由于香港主权未明，亦会引起潜在争议，杨慕琦计划无疾而终。然而香港政府仍一直扩大市政局的职权。除了可发出酒牌、小贩牌、食肆牌照、娱乐场所牌照，借发牌及差饷维持独立财政权外，辖下又有市政总署及小贩管理队执法部门等，又筹建多个博物馆、定期举办香港艺术节、资助香港管弦乐团等艺术单位，为推动香港艺术不遗余力。

在战后初期政制发展裹足不前时，市政局成为了官民沟通的重要桥梁。到了1980年港府为推行代议政制作准备，发表了《地方行政模式绿皮书》，于市政局之下在各区成立区议会。最初的区议会英文为“District Board”，仅为咨询式机构，但政府一直声言，会逐步扩大区议会职权，却一直只闻楼梯响。至九七后特首董建华被指欲铲除权力过大，犹如独立王国的两个市政局，在1999年以应付禽流感不力为由，竟然解散有过百年历史的市政局以及区域市政局，是为香港地区自治严重倒退一大罪孽。

本来政府在杀局时，承诺会将其权力下放予区议会，又改称区议会为“District Council”。然而时过将近二十年，原本两个市政局之职权，仍牢牢掌握于康乐及文化事务署及食物环境卫生署的官僚系统手中，非民选产生、名不经传的民政专员在各区仍掌握大权，区议会跟三十多年前初成立时的职权无大差别，只是“口水会”而并无实权。在此背景下，区议员只能作一些蛇斋饼粽、争取巴士线等微枝末节的形象工程，结果“红绿灯延长三秒”、“不能避雨亭”等荒唐事时有发生，区议员沦为笑柄。

搞蛇斋饼粽、量血压、帮手填表申请$4,000，区议员蜕变成街坊保母，终其原因是制度问题。本来曾荫权在2012年政改中接受民主党的“区议会改良方案”，令区议员有参与及提名新增五席区议会（第二）功能组别之权力，又裁撤了董建华时代复辟的委任议席，某程度上提高其地位及增加其民主成分，但仍未有触碰到区议会职权问题的症结。事实上，区议会改革不受人大“八三一决议”或《基本法》所限，特首在此有极大的自由度，林郑月娥实无理由再作推搪，兑现“走数”二十年的承诺，归还当年从褫夺香港市民的地区自治权。

其实自查德威克报告催生的1848年《公共卫生法案》（Public Health Act），再扩展至1888年《地方政府法案》（Local Government Act），开展了英国地区自治的里程碑以来，全球民主政体都朝向地方下放权力的方向。今天伦敦市下的各个行政区市议会，已有管理当区教育、房屋、城规、交通、社会服务、康乐设施、垃圾处理，并享有财政自主权。相反作为英国殖民地的香港在《地方政府法案》的同年首度举行洁净局选举后的一百三十年，市民的地区自治权竟而逆时代潮流而行，不进反退，愈加萎缩，怎不教作为国际城市的港人羞愤？

区议员既无实权为社区带来真正改变，选民亦缺少一个投票的理由。过往多届区议会选举，投票率皆未能突破50%，可见选民于区选的投票意欲一直偏低，更显得政府耗资巨费举办选举的意义格外讽刺。加上现时区议会选区平均人口为16,964，仅是约一座屋苑的居民人数，只要当上该区的业主立案法团的成员，或者稳住当区1,500至2,000选民变几乎督定当选，令区议员只顾当区几幢住户的需要，忽略全区发展的大局观。区议员视野狭隘，亦是由制度造成。改变现时的选区分界，引入大选区或比例代表制元素，应是可研究的方向。

无论于情于理，区议会的制度问题都是显然而见。政府不能在此事上一拖再拖，将问题无限期延长下去，直至市民遗忘政府的“走数”承诺为止。今年11月的区议会换届选举，将是各候选人以落实地区自治承诺为竞选政纲的良机，一同向政府施压，争取除了“红绿灯延长三秒”、“不能避雨亭”外，真正为社区带来改变的希望。