紫荆党｜以纵向视角探查香港危机处理能力的关键缺失
此文是基于笔者自2019年开始起笔写作的关于香港危机处理能力的博士论文。该博士选题发起自香港特区政府面对当年社会事件而临时提出的政策研究课题， 由笔者的导师吴逊摘得。课题开始后，因应新冠疫情，选题研究的范围进一步扩展，并纳入对比研究。笔者将文章的思考和结论加以浓缩，凝练成文。
来稿作者：石磊
中国共产党的二十大指出，十九大以来的五年是极不寻常、极不平凡的五年。与祖国风雨同舟的香港也感同身受，甚至可以说在某种意义上有如金丝雀一般先行发出了危机袭来的警报。在席卷全球的新冠疫情之前，香港就已经陷入了修例风波数月动荡带来的连番冲击。而如果回溯上去，不难发现近年来对香港产生重大冲击的危机，在香港回归后便已有端倪。其中对应关系比较明显的当属2003年非典疫情与当下仍肆虐的新冠疫情，以及2014年的非法占中与2019年的修例风波。
内地及香港的学术界和政研界都已对这些危机中香港的表现作出了相当多的表述和研究，但它们大多将危机的爆发、处理的过程和结果与一国两制、香港特别行政区的制度设计相联系。它们的分析是准确的，而其共识也及时反映到了国家近年来对香港的国家安全制度的建设上。但这些论点对在“一国两制”（即便是相对不完整的）制度下仍保有相当操作空间的香港特区政府的危机处理能力则缺少聚焦。
笔者观察，自回归以来，香港所经受相似性质的危机，即便在相对一致的“一国两制”制度下，仍然产生较大不同的处理结果。最明显的对比，就是非法占中虽然态势紧张，但过程相对修例风波则明显更短，而暴力程度更是天差地别。如此差异当然有政府层面以外因素的作用，但政府内层面因素是否亦有不可忽视的作用？而疫情方面，香港政府面对非典疫情时，应对失当，大量聚集性感染致使市民伤亡让人仍记忆犹新，但在公信力受重创的2020年，面对新冠疫情，却维持了（就世界水准而言）相当不错的防疫效果。而这个表现延续到2021年底，却又导致了伤亡惨重的第五波疫情。这些危机中，香港特区的制度性安排等大环境方面的因素可以认为是没有大的变化，观察者不得不承认其中有一些吊诡之处。
常理而言，政府经历相似危机之后，有利于其准备和应对下一次危机的处理。但既有文献认为，不同危机的危机管理分析适用的理论大有不同。笔者的论文则致力于寻找一个相对统一的理论分析框架能将以上的危机（包括政治危机如非法占中和修例风波，以及公共卫生危机如非典和新冠疫情）一并解释。
笔者论文选择了政策能力分析框架（policy capacity framework）作为分析工具。这个分析工具将政策行为（危机处理只是其中一个政策行为情景）所需的能力拆分为分析能力、组织能力和政治力。其中，分析能力主要指收集、研判相关资讯，制定政策选项的能力；组织能力主要指将政策决定付诸实施，取得预期效果的能力；而政治力则聚焦于政策行为的受众对政策行为正当性的判断，而其集合则可形成对该政策行为体正当性的总体判断。值得注意的是，政策行为体既可以是个人，比如部门或政府首长，也可以是个别的组织机构，或者是整体的公权力。而分析能力、组织能力和政治力的具体意涵，则随著政策行为体的具体定义以及政策行为的情景而有所不同。在论文之前的既有文献向学术界展示了政策能力分析框架对多种政策行为情景和政策行为体的分析能力。这构成了笔者选用它的基础。
论文主要研究了如下几个问题：
1、香港政府是否在所研究的重大危机（非典和新冠疫情，非法占中和修例风波） 后进行了系统性回顾，提炼经验教训？
i、这些回顾和总结（如有）是否促使香港政府改善有关能力，及
ii、有关改善行为的结果是如何反映在下一个危机管理中？
2、纵观这些危机中香港政府的表现，香港政府的政策能力呈现出怎样的特点？ 需要什么方向上的改善？
占中、修例、疫情危机后研究不足
论文认为，香港政府对2003非典疫情的危机后研究是最彻底的，先后有香港立法会的独立调查以及香港政府召集的专家委员会调查，分别出了研究报告、提出系统性的一系列建议，大部分建议得到了采纳。但是此后的非法占中危机则只有香港政府就事件出具了政改（因非法占中是关于2015年香港政改）前后民情报告，其本身和立法会并无进行对危机管理方面的调查。到修例风波后，则暂只有独立监察警方处理投诉委员会（监警会）就修例风波期间涉及警方行动的调查。新冠疫情至今尚无任何官方机构的调查。
非典疫情后的调查意见在被采纳后，大幅增强了香港政府面对流行病的分析能力和组织能力。比如非典后成立的卫生防护中心，政府对公立医院负压隔离病床的投资，卫生署和公立医院定期就未知流行病出现在香港进行演练，政府设立三级公共卫生紧急事件警戒制度，确立各级下的政府应对框架，并对接中国内地和世卫组织等。而之后的调查报告，后占中的报告并无政策意见，而后修例风波的报告意见则针对警务处，其内部是否有相应改革则暂无公众资讯。
非典后所加强的应对疫情的政策能力有效投入到应对新冠疫情之中，并在2020年以及2021年绝大部分时间起到良好的效果。但令人遗憾的是，这些加强的政策能力并没有延伸到推广新冠疫苗的政策情景中去。这或许是部分由于非典期间（也包括之后的如禽流感和2009年甲流）疫情应对中并没有把疫苗推广放在如此高的重要性上。而另一方面，在修例风波后严重受损的政治力对香港政府的危机管理产生了严重负面影响，包括对政策设计和选项施加了严重局限（可见于安心出行APP的功能设计和推广应用上）。
而另一方面，香港政府在疫苗推广上犯下了不少错误，其与严重受损的政治力产生共同影响，导致疫苗推广在老年人群体中非常不理想，间接导致了Omicron变异株在2021年底侵入香港之后造成的重大伤亡。
危机后的官方调查有局限
总结分析认为，危机后的官方调查可以产生有效的改善意见，采纳后有效提升政府对下一次相似危机的政策能力，但它也有局限。
第一，危机后的官方调查主要是针对分析能力和组织能力。它被采纳后也的确加强了相对应的能力。但是否强化后的分析能力和组织能力就足以为下一次相似危机带来更满意的危机管理？政治力相比而言更为“隐形”，它在危机管理 中的角色和重要性难以被危机后的官方调查确定，往往要由如民意调查等手段，在事后许久方可一窥端倪。而它的缺失则会严重影响危机管理。在新冠疫情中即看出，香港强化过后的分析能力和组织能力，受严重亏损的政治力掣肘，可谓是“有劲使不出”（如受中央支援的社区普筛只得全港三分之一左右的市民 参与）。有的政策则根本无法推出，如有追踪能力的健康码应用，香港并非缺 少技术能力，而是碍于市民反对而无法退出，并因此影响了与广东省的通关谈判。
第二，上次危机没有的经验教训，就无法得出也无法作用于下一次危机，比如非典就没有对疫苗推广有任何经验可言，同样也没有开发移动端APP追踪病人的经验教训等。而香港虽然对新冠防范较好，其较为受诟病的地方也往往是在非典期间并未有必要施行的抗疫政策，如长时间大范围的限聚令，开发和推广安心出行APP，以及最重的失足之处，对老年人群体的疫苗推广。
第三，危机后学习总结经验教训并不是必然，它需要前提条件。香港面临的危机一次比一次强烈，冲击一次比一次重大，但在危机后学习总结经验教训的能力却是显著地在退化。这里可能的原因有很多，比如香港政府和建制派可能担心危机后的调查被政治操弄，而反对派对一切政府主导的调查抱有强烈怀疑和批评的态度等。而放眼世界，这个趋势似乎也不是香港所独有。世界主要工业国都逐渐呈现出，危机不断以更短时间、更大烈度来临，而危机后却难以有效总结学习的情况。不可忽视的是，危机后系统的调查和总结是得出最有效提升相应政策能力，并准备好应对下一次相似危机的重要工具。但与此同时，进行这项学习所需的前提条件，至少需要一个相对较为温和理性的政治环境，政府和反对党需要避免过度操弄政治，让危机后学习总结回归本源，才能不“浪费”一次危机。
政治力赤字影响危机管理
最后，香港政府现在面临的政策能力的不足是全方位的。相比之下，分析能力和组织能力的欠缺可能尚在其次，因有较成熟方法改善。而政治力的赤字在修例风波之后仍未得到完全恢复，也罕有关注。
如何填补政治力赤字，解除它对香港危机管理的“紧箍咒”，是香港各界以及国内外的有关研究者急需聚焦的问题。值得一提的是，这似乎不是让立法会“一统江山”，设立《国安法》之后，就能高枕无忧。这在几个方面可以看到，第一，港府施政仍然畏首畏尾，应做未做之事，即便已有方案，仍不见动作，不知阻碍究竟为何。
笔者较熟悉的例子是“假消息”立法管制。其方案早已不新鲜，而且诸如美国、欧盟、新加坡等早已推出相关法例并以实行一长段时间，迭代出数个版本。而周边的如中国台湾、东南亚国家如越南、马来西亚等亦有各自的版本，虽然各自均有问题，甚至不少被怀疑有政治目的，但都大致运作畅顺。而香港政府内部，在社会事件和疫情中，也饱尝缺少法律工具应对社交媒体上假消息、假新闻的苦恼。据公开消息，保安局早已有对假消息立法的草拟版本。但不知为何，自特首更迭、新保安局领导就职也已经接近两年，究竟在什么地方有哪些阻碍，令港府仍不推动这方面的立法？似乎对“政治能力”不自信是一个较为明显的原因。
另一方面，虽然立法会公开呼吁如沙士般，对新冠疫情期间政府的应对进行调查，而港府由特首发出明确拒绝的意思，理由是要“聚焦经济”，不知二者有何冲突之处？这也似乎与港府似乎对“政治能力”不自信有较强的关系。
而又说到“聚焦经济”，似乎直到目前效果仍然参差。未移民的香港人数个月以来出现了到访大湾区城市消费的热潮，大幅超出内地游客到访香港人次，致于香港出现了历史上少有的，逢节假日香港工商业区门可罗雀的情况。于是港府开始大开库门资助各行各业，如“夜市”以求稍阻此趋势。这些与政府缺少“政治能力”的因素关联较弱，更与诸如香港商业模式过时、各方面成本过高使得价钱欠吸引以及服务质素参差等问题有关。但不可否认，若类似趋势长此以往，将对香港构成较大冲击。说到危机治理，不能总等到危机爆发后才开始。最佳策略，永远是防患于未然。
作者石磊是紫荆党政策研究院研究员。文章仅代表作者个人观点，不代表香港01立场。
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