来稿｜“简朴房”规管制度是第一步，还是最后一步？
来稿作者：赖建国
经过一年时间，特首终在2024年《施政报告》提出以“‘简朴房’规管制度”作为解决㓥房居民住屋需要的方法。然而，这份39页的《“简朴房”规管制度咨询文件》（下简称“咨询文件”），提出的制度是解决㓥房居民住屋需要的第一步，还是最后的一步？本文尝试从咨询文件的研究基础，住屋标准，租务保障，安置安排，及规管范围提出意见及建议供大家参考及讨论。
咨询文件内提出规管制度对㓥房租户的影响均建基于由顾问公司进行的研究，但是次研究报告却与上次2021年政府的《“㓥房”租务管制研究工作小组报告》（下简称“租管报告”）不同。虽然是同一间顾问公司，但是次研究报告欠缺仔细的研究方法，如采用的抽样方法、样本范围、样本数量等。租管报告内就清楚表明采用了“异比分层随机抽样方式”，从2,076幢大厦40,034个屋宇单位中抽样，最终有6,304个完成整份及区域性访问，期后的分析便建基于该些资料。可惜是次咨询文件只简单地说“进行抽样统计调查”，访问了全港2,400个“㓥房”住户。明显地是次咨询文件的样本较少，调查方法也不清晰，但其后的政策建议及带来影响却建基于此资料。那么推动“‘简朴房’规管制度”会否如文件中所说的影响范围那么细小？
研究调查欠详情 望非住屋标准最后一步
诚然是次制定“‘简朴房’规管制度”是为基层住屋标准踏出重要一步。咨询文件就简朴房的内部楼面面积、楼底净高度、消防安全、结构安全，通风及照明、厕所、厨房，独立水电表等定立标准。当然不同团体就个别标准有不同的意见，如最少楼面面积的8平方米是否足够？仁人家园于2021年的《㓥房的最低居住标准建议报告书》就提出过单人最低楼面积应为11平方米；二人为14平方米等。此面积建议是与建筑师商议，将单人居住需要的基本家具在符合建筑物条例下制定出来的，所以是否应该要11平方米才足够？又例如咨询文件内提出的通风要求是表明最少要有机械向“室外”通风装置，“室外”是指通风口可以向走廊，如现时很多㓥房一样，也是将抽气扇安装在走廊，而非“屋外”可让鲜风可以进入室内吗？
再者，咨询文件提出的均是硬体的标准，联合国在1966年的《经济、社会及文化权利国际公约》中的“适足住屋权”就表明，包括香港在内的地方，在制定住屋标准不应只是四面墙及一个屋顶。“适足住屋权”还包括住房权保障，服务、材料、装置和基础设施的供应，可负担性，宜居程度，无障碍，地点，文化环境等。简朴房只符合上述七点的部分要求，要完全符合联合国的要求仍有一段距离。例如，就住屋保障，从政府的回应中始终看不到，她有意愿制定“起始租金”。
基层租务保障 就是缺了一块
2021年制定㓥房租务管制时，政府就表示因为没有足够的㓥房资料，所以未能制定起始租金。数年过去，有传媒报道指2024年11月底差饷物业估价署收到45,485份表格AR2 ，虽然不是应该有的11万份表格AR2，但也有近半数，应该也有足够的资料为每个㓥房单位作租金估算。圣方济各大学社会政策及服务资料科学研究中心于2023年12月就已成功制订了一个资料模型，以计算㓥房的租金，他们拥有的资料库及资源一定不及差饷物业估价署多，相信政府定能制定到一个更精准的模型。
现在咨询文件内就提出定立“起始租金”会限制业主提高单位质素的意图，有㓥房业主更会因利润过低而将单位还原为整个单位出租，所以定立“起始租金”是弊多于利。然而，有外地房屋经济及政策学者Haffner & Hulse（2024）就综合外国多地近百年来的租务管制研究指出，租务管制是对应市场的失效、不对称的资讯或业主的垄断，但是否必然带出如政府及其他经济学家所说的反效果则没有定论。他们表示租务管制视乎社会情况、政策目标、管治框架及执行细则等。他们的研究更提出在经历新冠肺炎后，欧美各地也陆续从第三代租务管制（即类似香港的规管租期及租期租金增幅及其他的租务保障），走回第二代租务管制（即包括起始租金，但会不时调整租金水平），希腊、西班牙，哥伦比亚、墨西哥，爱尔兰及加拿大部分省市更实施冻结租金。故此，起始租金是否真的如洪水猛兽吗？实在应该再作详细研究及讨论。
或许政府应考虑除了咨询文件内提出未来会将简朴房登记单位名册上载房屋局网站外，也应同时将单位租金公布，让㓥房居民有更多参考资料来决定是否租住他们找到的单位。据了解现时㓥房的租金已在政府公布了咨询后上升了数百元，尤如上次㓥房租务管制立法般，㓥房租户现在未见立法的利便先尝立法前之害。
欠缺安置安排 只待过渡性房屋及简约公屋
房屋局局长何永贤曾表示约有30%的㓥房不符合“简朴屋”的最低标准，即约3.3万间。局长表示部分会被改装到达标，但不达标最后会被清拆，但租户将会搬往何处？咨询文件并没有提及。政府只不断强调透过未来兴建等公屋，加试约2万个过渡性屋，及3万个简约公屋已足够安置。然而，当仔细看看政府的过渡性房屋及简约公屋数字，或许未如他们想像般乐观。
根据房屋局过渡性房屋网页截至现时共有20,762单位 已投入及即将投入服务，当中有13.6%（2,829个）单位正动工兴建及已启动前期工作。综合所有单位只有37.9%（7,866个）位于市区及扩充套件市区，而当中29.0%（6,013个）是位于相信会有较具弹性的政府用地，而营运期在2028年或以后的有26.9%（5,577个）单位，营运期在2029年后的更只20.4%（4,231个单位）。
简约公屋方面，13个项目的总单位数目是30,010个，当中93.0%（27,910个）单位是位于政府用地。位于市区及扩充套件市区的有53.6%（16,080个），然而，当中启德项目是有10,700个单位，即占市区及扩充套件市区单位的66.5%，该项目应该在2029年完结5年的短期用途，如启德用地重回商业用途，即2029年后市区及扩充套件市区的简约公屋单位只余5,380个。
政府现时公布将于最快将于2027年四季度或2029年二季度执法，届时在市区及扩充套件市区的过渡性房屋及简约公屋合共不多于一万个，只及政府估计较恶劣环境㓥房的三分一。当然政府会说该三万个单位会改善，所以安置单位不需要那么多的，但条例下所有㓥房也受到影响，所以最后的㓥房单位数目必然减少，只有不足一万个单位在市区及扩充套件市区是否足够安置？
咨询文件提出会透过相关社工队为㓥房租户在私人市场上寻找租盘。然而，在私人市场寻找租盘，根据地产代理监管局的规定是要领有地产牌照的地产代理获持牌地产代理公司聘任下才可以行事。一般社工如没有地产代理牌照也非受聘于持牌地产代理公司，介入租赁过程实在有违法的可能。现时坊间应该只有仑居社会房屋平台同时具备社工及地产代理的职员以非牟利方式协助基层㓥房租户。再者，据知政府将在全港成立六支区域服务队跟进及协助受租务管制及简朴房规管影响的㓥房租户，但每队人手却只是三数码，实在很难想像他们如何能为平均2万㓥房租户提供到适切的服务，最后可能只如现在租管区域服务队般以宣传推广为主。
不规管变为法外之地？
“简朴房咨询文件”中表明是次规管不会将非法建筑物、工商大厦、新界豁免管制屋宇及寮屋纳入，原因是其本身已违反现行的法规及政府租契。然而，此等于表明位于上述地方的㓥房成为法外之地，只能靠现时的执法行动处理，但如上述已提及差饷物业估价署只收到45,485份表格AR2，成功检控420名㓥房业主，罚款介乎400元至34,800元，㓥房业主看到政府的执法力度有限。再加上在咨询文件中已表明政府以“风险为本”的原则，定下五项相关因素以决定执法行动的优次。简单来说，何时及如何执法仍存在甚多变数，作为㓥房业主定会以不变应万变，数年间最少已可赚近百万，待政府真正执法才再作安排也未迟，那么受影响的会是居于不纳入规管的㓥房租户。
诚然政府为基层住屋标准开展了重要的一步，但却欠缺聆听㓥房住户的意见及声音。综观政府自去年11月尾公布咨询以来，从来没有办过公开的论坛，立法会也没有办过公听会，只是邀请了个别团体，或经由个别立法会议员安排“围内”座谈会，咨询文件甚至没有少数族裔语言版本。既然政府已愿意踏出此重要一步，也应能继续走下去，定立起始租金、继续增建公屋、增加市区及扩充套件市区得简约公屋数目、扩阔规管范围等，更重要是聆听真正的㓥房居民声音。政府已为改善㓥房租户的居住环境踏出第一步，期望此非最后一步，政府愿意继续真正协助㓥房租户。
作者赖建国是圣方济各大学汤罗凤贤社会科学院高阶讲师。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。
“01论坛”欢迎投稿，来函请电邮至01view@hk01.com。来稿请附上作者真实姓名及联络方法。若不适用，恕不通知。