扬言自得｜改革为何失败： 公务员制度

点解要改革？因为旧的一套行不通，故此要破旧立新。特首李家超上任后第一份施政报告便已经提出香港要改革。他有担当有决心，但为何任期已过一半，施政报告已出三份，却改革成效不彰？

只需把特首三份施政报告放在一起由头到尾读一次，便看到原因：香港至今的改革，有“立新”，无“破旧”。

改革是破旧立新。“立新”容易“破旧”难。香港回归以来历任特首共公报过28份施政报告。把它们集结成为《特区施政全纪录》然后有系统分析，见到的是数以百计大大小小的“立新”措施。新政策、新项目、新中心、新资助、新计划、新职位、新委员会、新小组、新办公室（包括最新的文化弘扬办公室）、新司局长职位。“立新”得百花齐放，眼花撩乱。

管治课堂的第一讲：“通往失败的道路上，铺满了被废弃的新建议”。

李家超的第一份施政报告便指定要提升治理水平，并瞄准改革的核心：强化公务员赏罚制度。这为他赢得不少掌声，因为香港市民已期盼多年。香港大小企业和各行各业的老板和员工，都在分秒必争地拼搏，破旧立新，以应付新的挑战，创造新的机遇。但公务员却你急他不急，闲庭信步，淡定从容。

为何要改革公务员制度？改革有两个层面。第一是政策上的改革，第二是政策执行层面的改革。执行力不足，绝世好桥的政策都是空谈，迟早沦为通往失败道路上的弃置物。政策执行靠的是公务员。香港公务员的执行力跟不上今天社会的需要。

十八万公务员之中，最尽忠职守的5%，与最彻底蛇王的5%，过去多年一直享受同样幅度的加薪；未来多年一直将会获得同样以年资为基础的增薪点和晋升机会。于是每年加入公务员队伍朝气勃勃的青年才俊，一年复一年浸淫在铁饭碗文化，青年才俊变成大镬饭内的老油条。

黑暴期间，食环署署长刘利群眼见18区大街小巷满布涂鸦的“连侬墙”，但她视而不见、零作为。2021年2月，她获升官为食卫局常任秘书长，月薪30多万元，负责食物政策。疫情袭港打断了粮食供应链，新鲜猪肉难求。全港人心惶惶之际，国家马上运来活猪，陆路受阻，便马上于海路运输，但香港屠宰员大批受感染未能开工。国家紧急调派屠宰员来港协助，但换来的是一大堆借口不让国内屠宰员开工：这会打击本地屠宰员就业，可能引发抗议，不可行！于是国家供港活猪的一切努力白费。

面对危机，刘利群为何能够闲庭信步，维持这份“不作为”的滋油淡定？因为她熟悉公务员制度，知道就算泰山崩于前而不作为，自己依然“够钟”便升级，退休便食长粮。去年10月她够钟退休。公务员事务局长发新闻稿表示：“刘女士在过去36年一直尽忠职守，竭诚为市民服务，为政府作出贡献”。

刘利群作为常秘，是公务员中最高的级别。18万公务员如何才能达到“尽忠职守，竭诚为市民服务”这项令人肃然起敬的标准？局长以“刘利群”把这个标准具体化、操作化。

同为黑暴期间，浸会医院护士何润姿眼见街头满布杂物路障，她忍不住便自己动手搬走满街的垃圾桶、雪糕筒、木板等杂物，突然10多名蒙面黑衣人把她包围，有人高呼“打开雨伞”，她随即被拖入“伞阵”遭受毒打，令她腰骨骨裂、锁骨挫伤、背部严重擦伤、面部被喷上黑漆、暴打完还被人扯着头发拖行数米。互联网有清楚记忆，花几秒钟便可重温。

港人之中有不少“何润姿”，18万公务员之中亦不乏像何润姿这样有担当的优秀人才。但局长拿着“刘利群尽忠职守”的牌匾，狠狠掌掴了真正尽忠职守的公务员。

推动公务员改革的第一责任人是公务员事务局长。现届政府于三份施政报告中所有与公务员改革相关的措施，我在这里一项不漏全部胪列，委屈了读者，因为读来沉闷：优化公务员纪律机制、加强管理表现欠佳的公务员、更新公务员守则、设立“全政府动员”措施、强化公务员培训、公务员交流计划、政府治理人才培育计划、联合国初级专业人员方案、数码化公务员招聘、数码化“基本法和国安法测试”、优化公务员医疗及牙科福利、增加中医服务名额、为有三岁以下子女的公务员提供育儿假、推出新的公务员婚假和恩恤假、优化节日前夕特别工作安排（例如中秋节等节日提早两小时下班）、优化公务员事务局长嘉许状计划、推出“行政长官表扬榜”、加强宣传“公务员的好故事”、公务员义工嘉许计划。

以上所有措施，全属优化旧措施，推出新福利、新的表扬措施，最核心的“打破铁饭碗大镬饭”，一项也没有。

我们只需把上述什么新守则、新数码化招聘、新的“行政长官表扬榜”等等全部删掉，只聚焦特首第一份施政报告提出的初衷：“提升管治效能，贯彻公务员赏优罚劣制度”，便立即看到公务员制度改革的失败。

搞一份新的公务员守则，于是大家新旧对照。呀！要点赞！新守则更全面，更到位，局长又一新政成功。然后搞个新的“特首奖励计划”，市民欣赏，公务员开心，特首满意，局长又一项KPI 完美交货。一连串新措施，埋葬了改革的核心。

管治课堂第二讲：“领导人最危险的陷阱，是有太多诱人的新建议”。

我不是说公务员事务局长刻意以一连串新措施作陷阱使特首的“强化公务员赏罚制度”失去焦点，但特首确是堕入陷阱。

踏入施政第三年，“优化公务员纪律机制、加强管理表现欠佳的公务员”这一条有何进展？局长在特首施政报告后依例向立法会提交文件，进一步解释相关的政策。长11页的文件中有3段共934字解释这条政策。我曾尝试以最精简的方法把具体政策列出，但实在无法下笔，因为不忍卒读。一连串的“公务员事务一局一向致力乜乜乜……加强乜乜乜……加快乜乜乜……乜乜坊培训……提升效率和效能”。这934字可浓缩为一个字：“虚”。没有一项实质内容。读者只需花10秒钟便可在网上搜阅：《立法会CB（3）748/2024（02）号文件》，然后自行判断。

而且“公务员纪律机制”主要是针对违法违纪的公务员，包括犯法被警方拘捕的公务员，与“打破铁饭碗大镬饭”无关。公务员事务局最新数字：过去五年平均每年有36名公务员被革职或迫令退休。即每五千名公务员只有一名被革退。

公务员事务局长一职，最不应该由公务员出任，却回归以来历任8位公务员事务局长却全是公务员。而且在所有司局长之中，公务员事务局长是唯一无需辞掉公务员职位而可以出任问责局长，亦即在众多司局长中是唯一享有“铁饭碗”的局长。

文体旅局前局长杨润雄一直是公务员，但为了出任问责局长，他必须辞掉公务员职位，于是他被炒之后，他便“冇得留低”。但公务员事务局长假若被炒掉，却能继续留低出任公务员D8职位，既享受局长的一切福利，亦保留公务员长俸一切福利。上述两项优惠并非出自基本法或任何规例。纯粹是因为“非问责制”的公务员事务局长王永平，于2002年过度成为第一任“问责制”的公务员事务局长，他制定上述的特惠安排，而他本人是享受特惠的第一人。

公务员制度难以改革，是因为公务员的聘用、薪俸调整、管理制度、绩效考核、纪律等整套制度设计，目的就是巩固铁饭碗。原因是这制度源出英国。英国实行政党政治，公务员执行执政党的政策，难免与反对党对着干。到反对党上台后如果对公务员秋后算帐，便会动摇整个公务员体制。故此公务员只要依规办事、程序正确，便受铁饭碗保护。在政党频密交替，新政府推翻旧政府政策的政党政治下，公务员体系提供了政治稳定性和延续性。在英国，这是必需的。在香港，这是不需的。

英国遗留下来的制度亦假设了香港回归后，特首是亲北京的，由特首委任的问责官员亦是亲北京的。故此这个制度就是尽量防止特首及问责制的司局长影响公务员“铁饭碗、依规办事、程序主导”的文化。故此，虽然理论上常秘要听命于局长，但“财政”及“人事”这两项最重要的大权，是牢牢掌握在常秘手中，而非局长手中。这是“问责制”成效不彰的重要原因，亦是英国的埋雷措施。

现届政府在特首政策组组长黄元山努力下，不单与各司局长深度协助，更充分善用全香港各界的集体智慧，为政策创新交出了成绩。已公布的新政若能成功落实，便港人有福。新政方面，能够想得到的，都已经想得七七八八。余下任期，是改革的第二层面：贯彻执行。这必须破旧。打破高等教育的制度牢笼，打破公务员过时的“铁饭碗大镬饭”制度。

面对改革的呼声，公务员事务局长的本能反应定必是： “基本法第100条规定：香港特别行政区成立前在香港政府各部门任职的公务人员…的薪金、津贴、福利待遇和服务条件不低于原来的标准。”改革公务员制度会违反基本法，不可行！

这正是刘利群心态。但香港的成功从来不靠刘利群。香港精神是：我们要下定决心改革公务员制度，要彻底打破公务员铁饭碗大镬饭文化，提升管治能力，这绝不违反基本法，因为有三大原因。我作为三流时事评论员，都能够想到这三大原因，以及如何贯彻公务员制度改革。公务员事务局长定必能想到十大更充分的理由，并且能设计出更高效方法把改革贯彻到底。局长愿意吗？

作者杨志刚是香港浸会大学前协理副校长、中文大学前专业应用教授。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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