01论坛．梁海明｜香港官员能力不足？
过去两年来，香港深层次结构性矛盾爆发，政治对垒下出现“修例风波”，特区政府持续受困于管治危机。在近月来势汹汹的新冠肺炎疫情袭击下，港府官员管治能力又多次遭市民质疑。若然上述危机皆因香港官员能力不足造成，料香港新特首可另寻精兵良将解困。然而，危机究竟是否真的因官员能力低下所致？
来稿作者：梁海明
拙文〈香港新特首所面临的九大挑战〉曾指出，香港新特首的挑战之一，是要改革政府管治团队，改变官员施政差强人意的局面。有不少读者对此反馈指，香港公务员是一支高效率和专业的队伍，早前已有国际报告指香港在“政府效率”排名全球第一位；“营商效率”排名第二位。且尽管港府在第五波疫情初期曾备受外界批评，但对比上海近日的抗疫表现，香港官员表现似乎还略胜一筹。
平心而论，早在香港经济腾飞的上世纪七、八十年代，港英政府成功揉和现代英国公务员系统与中国传统政治的精髓，当时港英政府管治团队既不似英国，也不似中国，而是形成一套西学为体，中学为用的政府体制，形成香港政府中西合璧、兼容幷蓄的特色。
在九七回归初期，香港发展被誉为经济奇迹，香港特区政府官员也被认为居功厥伟。一方面，政府提供合适的法律及监管框架，清晰而又具有竞争力的税务环境，加上金融监管成本相对较低，从而吸引更多不同种类的跨国金融机构以香港作为基地，扩展金融业务的种类及范围，巩固和提升香港作为国际金融中心的地位。另一方面，政府经济政策具有灵活性，行政管理体系有利于商业活动，随客观环境变化及时调整能力。加上政府官员融合东西方文化，兼具优秀的英文水平。这些因素相得益彰，形成良性循环，确保市场力量能发挥最大效能，推动香港的金融、贸易、航运从区域走向全球，成为耀眼的东方之珠。
以官员学历而论，香港官员亦不逊色。相比新加坡总理李显龙毕业于剑桥大学，副总理王瑞杰毕业于剑桥大学，新加坡下任总理热门人选黄循财毕业于美国威斯康星大学麦迪逊分校等，笔者和研究团队通过大数据分析，发现84%的香港官员（问责官员、高级公务员）毕业于香港大学（QS大学排名榜全球排第22位）、香港中文大学（全球排第39位），具体如下图所示。
可见，在亚洲四小龙中，香港官员的学历仅次于新加坡，胜于韩国和台湾，亦胜于内地一线城市（北京、上海、广州、深圳）的官员。
然而，曾为香港繁荣稳定作出了不可磨灭贡献，整体质素亦出色的香港官员，却又为何在“修例风波”、新冠肺炎疫情袭击下，屡被指控能力低下，懒政无能？笔者认为可能与以下因素有关。
其一，香港官员“文官”特质突出，应对危机能力较弱。笔者及研究团队通过大数据分析，香港官员多数拥有人文社会科学学科背景（如下图所示），反映政府在招聘问责官员、政务官时有相关学科背景偏好。而经过人文社会科学学科的训练和长期担任“文官”，会令香港官员更加重视程序正确，讲求政策连贯性，规避矛盾和冲突，不因人事更替而令政策出现突变。在稳定、和平时期，“文官”可弥合社会不同持份者，团结和带领社会各界前进。
然而，从另一个角度来看，这种“文官”特质容易予人做事官僚的观感，而且长期规避冲突，也令“文官”较不擅长面对斗争和危机，尤其是在出现暴乱危机面前，更显得“为官避事”，无力化解危局。与新加坡相比，其第二任总理吴作栋（曾担任国防部长），以及现任总理李显龙（曾于美国陆军指挥参谋学院进修，并曾担任国防部第二部长），下一任总理热门接班人黄循财（曾担任过国防部政务部长），都曾在武装部队担任要职，作风较为硬朗，能够直面冲突，拥有应对社会乱局的质素和能力。
其二，现有政府制度令政务官员倾向各扫门前雪。在港英政府年代，布政司（相当于今时的政务司司长）协助总督负责统领香港本地官员，布政司作为香港公务员之首和政务职系之首，对公务员拥有评核与迁任的人事“生杀大权”和“一锤定音”权力，从而可有效管理整个政务官职系和公务员系统。
但在2002年实行“主要官员问责制”之后，政务司司长不仅脱离公务员系统，亦脱离政务职系，成为政治任命官员，不再担任公务员之首，亦非政务职系之首，甚至此职位悬空对政府日常运作影响也不大。整个政务职系的人事权，旁落到最高级公务员——首长级第八级（D8）的常任秘书长手上。
在政府里共有19个常任秘书长的职位，均由政务职系的首长级甲一级政务官（D8）出任（或首长级甲级政务官（D6）署任），由于这些政务职系之首并没有谁比谁高，谁也没有最终决定权，到需要决策的时候，尤其是在局和部门分工和意见不一时，无一人有决定权，自然也就无一人会负责，导致各项政策往往无从判定、议而不决。
其三，“主要官员问责制”令政务官自我“退化”成行政管理人员。实行“主要官员问责制”之后，政务官晋升最高点从过去的司局长降到常任秘书长，从拥有政策制定的实权，变为仅支持问责局长施政。他们于政务职系已不能再直接晋升到司局长的职位，亦即不能成为决策官员，影响到这些高级政务官在工作上的积极性、主动性。同时，政务官的职责偏重行政和管理工作，令很多政务官自我“退化”成为行政官员。被誉为“天之骄子”的政务官未能人尽其才，导致“龙盘凤逸”，这是十分昂贵的人才浪费。
自身“升官无望”，加上只有司局长需被问责，政务职系官员并无明确的问责制度和绩效考核机制，反正“做又卅六唔做又卅六”，令不少高级政务官们在推动政策时，抱持“少做少错”态度，通常对相关的法律法规甚至是指引，作出最保守解读，不愿越雷池半步。
其四，问责官员缺乏人事权。在现行“主要官员问责制”下，各个决策局局长负有政策制定权，而局内公务员的人事管理权则归常任秘书长，常任秘书长负责局内高级公务员的考核、升迁和日常管理，问责局长对于局内其他公务员则无权参与考核。因此，问责局长在没有整个决策局的人事管理权的情况下，仅依靠指挥常任秘书长来指挥整个决策局，并不利提高管治效率。
且根据《公务员守则》，公务员与副局长、局长政治助理之间是基于“伙伴合作精神”进行，并不构成亦不应被视为构成副局长／政治助理与公务员之间有从属关系。此意味著副局长、局长政治助理与同一个局内的其他公务员之间并非“上下级”关系。这种情况下，熟悉政府程序、了解决策所需资料的部分政务官，或许不愿意与非公务员出身，或者不太“熟书”、不太“熟行”的副局长、局长政治助理分享权力，部分公务员甚至以“政治中立”为由，采取不协助、不合作的态度，既不利副局长、局长政治助理开展工作，亦削弱问责官员的行政主导权。
其五，问责官员团队缺乏共同政治理念。推行“主要官员问责制”的原意，是为了让香港特首建立施政理念相近的政治团队，齐心协力为香港发展打拼。然而，事与愿违，据《行政长官选举条例》第31条规定，行政长官必须声明其不是任何政党成员，及书面承诺其在担任行政长官期间不会成为任何政党成员。
因此，不单与内地的中组部、国家人力资源社会保障部不同，亦与西方国家“旋转门”制度不同，香港特首在组建团队时，由于并无建有丰富政治人才库和完整的人才档案，只能够依赖特首个人网络、名声和往绩，或者通过其它机构、人士的协助和推荐组班，这些不同政党背景、不同工作经验、不同愿景的问责官员团队，较易出现欠缺共同政治理念的情况，以及欠缺互相支持的诱因。
而且，在港英政府时期以及回归初期，香港政府最高层是三个司级官员，他们之下是16个局级官员，这16个局级官员分属政务司长与财政司长管辖，局级之间、司级之间以及司级与局级之间的关系，由几十年形成的制度决定，已成习惯和定势，因此可以合作无间、互相配合。但在现今主要官员问责制下，政务司长、财政司长过往统筹跨部门施政的角色被削弱，且问责制度又不完善，不仅导致局长与局长之间缺乏团体精神和认同感，也令他们之间的合作与配合易出问题，造成“管治团队割裂”的施政困局。
其六，行政会议成员与政府之间能否通力合作效果成疑。根据香港基本法第五十四条，香港特别行政区行政会议是协助行政长官决策的机构。基本法第五十五条则指出，香港特别行政区行政会议的成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定。
但行政会议成员是否仍扮演“协助行政长官决策”角色，已成疑问。现时行政会议让外界有“橡皮图章”的感觉，其地位已虚化及弱化，例如政策的推行往往由司长、局长先制订好，再经立法会及公众咨询后才提交行政会议审议，行政会议成员一般难以反对，往往要“焗住”同意，较难发挥非官守行政会议成员的特长、优势。同时，与问责官员团队一样，各行政会议成员由于政党背景不同、工作经验不同、愿景不同、代表界别不同，亦易出现欠缺共同政治理念、缺乏互相支持的基础。
其七，政府辅助性研究机构出现断层。港英政府在上世纪八十年代成立中央政策组，负责审视特定政策议题，向各方收风，制定传媒策略，俨如“心战室”。在九七回归初期，中央政策组继续扮演重要“智囊”角色，为香港长期的区域经济战略部署、制度发展漏洞、人才培养选用等问题，与本地学者及专业界别、国际学术圈有密切联系，寻求识见。
然而，中央政策组在2018年4月被改组成“政策创新与统筹办事处”后，昔日中央政策组的功能已不复再，导致近年来香港政府欠缺相关部门承担综观全局、战略部署、社会重大事件预警，以及与学界、专业界别进行跨界别的长期合作和联系的平台。
由上述七个因素可见，与其说香港官员有“能力问题”，不如说他们都是被“制造出来”的问题。
香港近年问题频发，主要原因不在于香港官员能力高低，而在于香港政府现行体制未能与时俱进、因势而动。而且，虽然现时在港区国安法和新选举制度的双重保障下，香港乱局表面上已平静，《基本法》第二十三条立法也即将提上议事日程，然而香港与内地仍迟迟未能通关，包括在内地港人的发展和香港各内地同乡社团长期未受政府足够重视等问题亟需尽快解决，避免引发新矛盾。更加重要的是，港人人心回归问题始终未解，香港“50年不变”已过一半，随着2047年愈接近，“一国两制”变或不变、未来如何走下去等，可能再次激化内部严重不安，乃至冲突。加上中美斗争变得愈来愈激烈，覆巢之下无完卵，美国利用香港问题压制中国的频率只会增加，未来亦将加剧香港社会不稳。
要面对愈来愈严峻的挑战，要彻底解决香港问题根源，其中之一是需要及时改进现行政府体制。若然体制在短期内未能改善，新特首纵招揽再多精兵良将进入政府，未来亦恐将深陷相同困局。
“明者因时而变，知者随事而制”，香港特首候选人李家超先生近日已明言若当选后将改善公务员体制。香港新特首及其团队未来将如何完善政府现行体制，著手改善、重塑外界对香港官员的印象和信心，建立更加政通人和的政府新管治体制，带领香港迈向由乱而治、由治而兴的崭新局面，就让我们翘首以盼！
作者梁海明是丝路智谷研究院院长。丝路智谷研究院是由中外知名学者组成的公共政策研究机构，聚焦于粤港澳大湾区、一带一路、宏观经济等领域研究。文章的内容仅代表作者个人观点，与任职机构无关。
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