【申诉专员报告】外判惩罚无力　制度更须检讨

申诉专员公署于周四（29日）发表主动调查报告，批评食物环境卫生署监管外判清洁服务不力，不能推动外判商改善服务，尤其是外判商因失责而扣减的服务月费金额太少，过往服务表现评分项目无助区分外判商优劣，甚或在该项目得零分者也可再次中标。公署从提升公共服务质素和效率给建议可取，例如加强罚则同时制订鼓励方案，加强巡查和分析投诉个案，持续引入新科技等。不过，报告却没有触碰核心问题，半桶水的外判竞争充斥缺点，不能达致提升质素和效率之效，政府实应彻底检讨清洁外判制度。

报告肯定自去年起的食环署外判清洁服务标书评审改革，例如加重技术评分比例至五成，避免承办商低价抢标压榨工人。报告用了几个例子直斥署方疏于监督中标者，指标和罚则无阻吓力。

外判商扣款不“入肉”　过往表现差仍能中标

第一，现时食环署会发“失责通知书”处理承办商服务欠佳事宜，并扣减合约内的服务月费，但公署计算每份合约平均扣减额仅为8.1万元，相对于每份合约总值平均约1.1亿元只是九牛一毛，况且食环署只视扣减行动为收回行政成本，用意并非惩罚外判商。

第二，食环署指承办商获发“失责通知书”数目愈多，审理投标时的“过往服务表现”项目分数愈低，但公署检视2019年4月至2020年3月的中标合约，相关项目在7.5满分下全部仅得0至3分，而且有过半数合约得分为零，由此可见该项目并不能区分承办商优劣，无法踢走机制下的差劣者，设计机制匪夷所思。

第三，食环署设有扣分制针对“雇佣失责”事项，署方每发一次雇佣“失责通知书”，相关外判商就会被扣减一分，扣满三分则在五年内不能竞投任何政府部门合约，然而服务欠佳事例却没采用此等惩罚机制，而且在由2009年4月至2019年3月十年间根本没有承办商被扣满三分。

针对上述问题，署方建议把“服务欠佳”纳入扣分制，扣减服务月费额要更多、非只为收回行政成本，又应充分利用“过往服务表现”项目以加强“失责通知书”效力。

报告应触及外判制度本身

不过，公署的报告虽然希望食环署改善外判制度，但它却没有从概念和实务上评估外判政府清洁服务成效。

在实务上，比起罚则松、鼓励少的问题，现时外判制度未能改善清洁质素的根本原因恐怕还是缺乏竞争和选择。以往四、五个外判商包揽了八成的清洁合约，即使食环署自2014年起拆细合约服务范围，期望引入中小型外判商加强竞争，但依然是那几家外判商主导。这是否意味着再拆细服务范围，例如一拆四、一拆六，社会就能感受服务竞争的好处？除非食环署为过往服务优良，而由未曾在该区投标的中小型外判商加分，否则大局难变。

在概念上，外判制度本身未必就对服务、政府以至工人有利。政府当初认为外判可减少直接管理服务和员工表现，从而节省政府的人手和开支。不过，这种监管制度有机会出现反效果，外判商为提高利润，可能压低人手或者增加每人工作量，工作量过多又会令工人未必能准时到达每个清洁点，他们若遇上较为严苛的食环署管工就会因为迟到或清洁表现失准而使外判商被发“失责通知书”，结果外判商又会怪罪和追究这些工人。这种制度矛盾不加处理的话，随时伤害基层员工福祉。

新冠肺炎疫情肆虐之下，不少国家和地区的政府把清洁工人界定为“必要工人”（essential workers），是社会不能缺少的部分。对如此重要的行业，政府理应保证服务稳定，并且要让从业员工得到合理待遇，因此当局政府该不断检视服务和提升工人待遇，而此等工作并不是申诉专员公署一个部门能够带起改变，必须由各政策局通力合作才行。