内地《外国人永久居管理条例》掀争议　公民、居民身分须完善

上周四（2月27日），中国司法部就《中华人民共和国外国人永久居管理条例》（下称《永居条例》）征集意见，引起不少民众担忧，认为中国人与外国人的权力和义务不对等。这次争议对于“居民本位”、缺乏“公民权”与“居民权”区分的香港，也不无启示。

早在2004年，中国司法部便已出台《外国人在中国永久居留审批管理办法》。2014年，国务院总理李克强更表示将继续营造公开、透明的制度环境，按市场规律和国际通行规则办事，让外国人在中国拿“绿卡”更容易。所以，从政府的角度来看，如今的《永居条例》正是在规范外国人引入制度上，进一步扩大及优化对外开放，吸引人才和外资。

然而民众的视角却并非如此。截至周一（3月2日），《永居条例》意见征集稿的阅读量已经超过27亿。反对的声音更是铺天盖地，不少网民甚至表示：“若通过，必上街，五四也不远了！”

外籍居住者的优待

反对的声音认为过去不少外国人获得“超国民待遇”，享受“洋大人”待遇。比如。当2月初大部分武汉市民一“罩”难求时，一名武汉留学生在接受央视访问时提到学校每天为留学生发放8个口罩，引起中国网民强烈不满。又比如在去年7月曝光的山东大学留学生学伴制度，“1个留学生配3个学伴，学伴以女生为主”，更令民众义愤填膺。多个城市被指对外国人报案“特事特办”，迅速解决案件。地方机构不能一碗水端平，差异对待中国人和外国人的自然让国人“积怨已久”，也害怕《永居条例》变成为“洋大人”保驾护航的法例。

另一方面，反对者也质疑制度和法例本身，认为《永居条例》给予外国人高于中国公民的保障和权利。比如，《永居条例》将规定居华外国人享有养老保险、医疗保险和社会保险，也令人认为这种作法厚此薄彼，因为中国不少农村尚未完全覆盖此类保险。再如买房条件上《永居条例》多体现的本国人与外国人的不平等，条例明确外国人买房不受户籍、社保限制，而中国多个城市对本地居民均有买方限制，比如深圳规定持深圳户籍的单身认识限购1套，家庭限购2套，又或者需满足连续5年在深圳缴纳个人所得税或社会保险的条件。

无论基于过往的管理经验，亦或条例本身，问题的核心都是社会能否合理区分了公民与居民的权利与义务。通常来说，“居民”相对于“公民”，在该国或地区享有的权利和须履行的义务应该较少。在中国这个语境下，也即中国公民的权利和义务应该比外国居民多。然而，根据过往经验和此次条例，这种关系似乎颠倒了过来。因此，一则中国基层单位需谨慎对待，解开国人心结，纾解这种极端排外的情绪；二则政府也应厘清新法例下中国公民与外国居民的权利和义务，为完善法例奠定民众基础。

香港所缺的公民身份

在香港，我们的法律没有赋予外国人“超国民待遇”，但对于定居者的权利与义务厘定，显然也未完善。以最近的财政预算案派钱一万元为例，移居海外多年的香港人可获发一万元，但在香港居住和工作的新移民反而没有，便反映了香港永久居民的制度不足。由于历史和主权原因，香港采用“居民本位”制度，即不论国籍，只要持“香港永久性居民”身分就已能享有大部分权利。比如非中国籍的香港永久性居民亦有投票、参选立法会12个功能组别等政治权利，而这些政治权利，在其他国家通常是只属于公民的权利。所以我们很容易以为，香港永久居民就等如香港公民，即使制度上根本不存在“香港公民”。

香港缺乏“公民”与“居民”权利和义务的区分，也让部分持有外国护照的永久居民可以“食两家茶礼”，即使已移居“逃生门”也拥有香港的政治权利，决定在香港居住的人的社会安排和前途，这样是否合适？我们曾倡议建构“公民—永久居民—居民”三级公民制度，区分公民权和居民权，让有志于参加香港政治选举、希望行使其权利来影响香港发展的人，得到更公正对待。这个问题在社会上向来较少人讨论，但派钱一事可能成为契机。