【财政预算.前瞻】财政赤字因何而来?
财政司司长陈茂波周日(16日)发表网志,重申疫情冲击本地经济,预言财政赤字将会维持一段时间。文章一方面称政府未来会注意理财可持续性、审慎增加经济性开支,另一方面又指需要保持经济增长动力、突破窒碍制约因素,从而确保公共财政稳定。
陈茂波网志中颇值得注意的一点,是他强调特区政府必须遵守《基本法》的“财政纪律”,次序甚至还放在“国际评级机构对香港公共财政的看法”之前,而这个“财政纪律”便是香港《基本法》第107条:“香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则,力求收支平衡,避免赤字,并与本地生产总值的增长率相适应。”
“力求收支平衡,避免赤字”一段,比起所谓“量入为出”原则对特区政府财政预算的影响更为深远。经济周期波幅原本正常不过,《基本法》的这段文字根本不能视为硬性要求,岂料回归以来港府官僚不思进取,强将表面条文看作金科玉律,才会出现去年那样将824亿“房屋储备金”回拨至一般收入帐以回避赤字的财技,而不是务实地设法开源节流。
行政费用虚耗经常开支
尽管政府过往不时强调历年都有加大开支投资社会,但事实上民间直接收到的资助金占比却是愈来愈低,更多款项是被投入在公务员个人薪酬、补贴开支、退休金、部门行政费用以及其他费用等经常开支项目之上。回归之初,政府经常开支仅为资助金开支的1.3倍,然而近年这个数字已经到达1.5倍,可见政府开支大增主要源于它的行政费用。
行政费用虚耗开支最明显的例子,就是前年陈茂波宣布预算案后决定“补漏拾遗”,向合资格市民派发4,000元,结果这项计划花在员工开支、办事处租金等在职家庭津贴办事处行政费用的高达3.1亿元,占去总开支113亿元的2.7%,比例远高于2011年全民派6,000元时的0.5%,而且前者审批发放效率也比后者要低得多。
检讨收入长年不见成效
另一方面,与虚耗开支相对照的是,政府近年并未真正努力增加收入。回归以来,香港政府收入总额占本地生产总值份额一直维持在两成左右,反观世界其他国家许多这个数字都已超越三成,而对于构成六成以上本港政府收入的税收,它占本地生产总值份额更加是不足一成半,连处于经济合作暨发展组织(OECD)末尾的墨西哥都比香港高。
从2000年税基扩阔的新税项事宜咨询委员会,到2013年长远财政计划工作小组,政府以往检讨收入的尝试都未有明显成果,个中原因则是港府始终沉溺于“简单低税制”神话,惧怕损害既得利益者的好处,不敢大刀阔斧改革税制,透过开征股息税、资本增值税或增加顶层利得税、薪俸税等方法增加政府收入,反而试图用销售税等累退方式来扩阔税基,引来社会反弹在所难免。
既然开源、节流均未成事,那么出现财政赤字也就不奇怪了。香港政府自2004/05财政年度起至今,已经15年来未尝发生入不敷支情况。受到去年社会运动与今年新冠肺炎的影响,帐面赤字已经无法单靠陈茂波熟稔的会计财技加以回避,可是“塞翁失马,焉知非福”,或许这正好能提供一个让政府以至社会上下检讨本港财政策略的契机,反思我们过去公共开支理财未足之处。