沙中线中期报告反添疑虑　铁路改革路更遥？

港铁管理沙中线工程项目连番失误，更隐瞒政府和公众，令人愤慨。可是，独立调查委员会上周二（26 日）发表的中期报告未能解惑，市民质疑为何红磡站扩建部分工程不合格，委员会仍判断结构安全，有工程师更直斥过早定论。委员会有责任澄清这些疑虑。与此同时，报告毫不意外地提议改善铁路管治，例如应否另设铁路发展署负责铁路项目，新项目应否回复过往的“拥有权”模式。政府无疑必须大大提升铁路监督能力，是否恢复“拥有权”模式，有待深化讨论，但放弃沙中线工程的“服务经营权”模式，怕是没有异议。

要不是告密者和传媒揭密，沙中线红磡站扩建部分的剪钢筋、钢筋未完全扭入螺丝帽、连续墙顶部设计擅自改动等行为，也许永远不见天日。公众担忧工程不安全，期望由退休法官夏正民领导的独立调查委员会，查明真相，并点出过失者，好让执法机关展开追究程序。事实上，委员会开宗明义，展望中期报告能“大大减少公众对有关事宜的疑虑”，岂料报告公布后，社会疑虑有增无减。委员会指出工程没有按合约规定执行，但成员一致认为工程安全，毋须拆卸重建或加固。未几，有工程师和工程学者公开质疑这项判断，指委员会成员低估了违规工程的影响。
 
例子一，《香港01》早前取得香港大学土木工程系系主任兼政府委聘的独立结构工程专家区达光的报告，指东面连续墙改动设计后，层板顶部的钢筋或超出所能承受的降服强度，故会影响结构，产生裂纹，批评港铁及礼顿委聘的设计顾问公司阿特金斯提交的数据“可信性成疑”。“告密”的中科兴业董事总经理潘卓鸿称，委员会在收到区达光报告前已完成中期报告，但没有修改结论。
 
例子二，港大土木工程系副教授兼中科兴业委聘的独立专家杨德忠认为，在未有全部钢筋拉力测试结果及开凿石屎检验结果前，就裁定结构安全，是言之尚早。
 
公众即使不具备深厚工程知识，也懂得质疑，如果有一批问题钢筋、螺丝帽扭入不合格，结构仍然安全，那么为何合约定下的要求会如此的高，并容许不按图则、程序展开工程？政府代表大律师周伟伦指出，已建成的车站箱形构筑物在结构上是否安全，目前下判断仍“言之尚早”，但委员会在中期报告一致否定此观点，教人不解。就算确定现在车站结构安全，一旦十年、二十年之后出事，委员会有否设想如何追究？
 
工程安全与否，当然应该按证据和专业知识判断，不应盲从民意。但公众和专业人士的质疑不无道理，委员会必须直面上述疑虑，在最终报告甚或之前澄清，否则，港人不会重拾对港铁、对工程业界的信心，独立调查委员会的威信也恐被摧毁，影响深远。
 
除了工程安全外，管理质素也是调查重点。由高铁、沙中线丑闻引爆开始，政府以“服务经营权”模式委托港铁建造及营运新线，就被视为管理危机的一大祸根。

内部外部监督失陷　路政署其身不正
 
在体制上，路政署设有铁路拓展处，实施铁路项目和规划铁路扩展，以及“密切”监督港铁公司的工作。在服务经营权模式下，政府是资产拥有人，港铁成为项目管理人，兴建沙中线并收取79亿元管理费。路政署担当“核实监督者”（check the checker）角色，透过委员会和定期监察聚会，监控进度。政府另设监察及核证顾问，协助署方进行监察工作和定期审核。
 
中期报告列举不少港铁失职的例子，其中之一，是有礼顿高层不曾知道或遵循屋宇署规定的质量监控计划，但照样施工。委员会委聘的独立项目管理专家Steve Rowsell表示，他期望港铁担起监督和检查礼顿的工作，但港铁没有。另外，政府代表大律师指出，港铁收取政府项目管理费，员工有责任进行监督和检查，礼顿的缺失，也是港铁的缺失。
 
运输及房屋局去年回复立法会质询，指路政署一般不会在施工现场巡查关键检查点，而是由港铁负责。由此推断路政署很多监察工作不够仔细，例如红磡站东西走廊月台层板文件内容不准确、不真实一事，要到委员会调查后才发现。路政署还所托非人，监核顾问没有积极参与监察访问，甚至事先通知港铁及礼顿会突击检查，表现令人失望。

设铁路署值得考虑　首要增监督人手
 
港铁、路政署监管不力，港人自然恨铁不成钢，但铁路工程与民生福祉息息相关，始终需要政府担当最终把关者，故此，除了鞭挞政府失职以外，仍需正视现时监管机制存在的结构性问题。
 
委员会指出，整项工程牵涉四个政府局署，港铁又要征询至少八个政府部门。现时路政署辖下的铁路拓展处担任单一联络单位，统筹整体行政，委员会建议政府订定更清晰的沟通及汇报程序，并进而建议应否另设铁路发展署，由署长负责铁路项目。中期报告没有详述新署的架构和权责，立法会议员田北辰的倡议可供参考。他建议新部门（称为铁路拓展署）统筹其他部门，并直接向运房局长汇报，好处是避免政出多门。
 
铁路项目负责官员直接向政策局汇报铁路工程事宜，可以省却汇报路政署署长这一层级。事实上，路政署前署长钟锦华在调查委员会聆讯供称，自己不懂详细情况，要由铁路拓展处属下负责和解释。

既然如此，何不直接由铁路拓展处直接向政策局交代？再者，铁路工程广泛，花费浩大，部门升格也突显政府重视其安全、质素和责任。香港持续规划铁路工程，足以支持政府常设新署。

升格须包括人手扩张。现时路政署监督铁路工程的人手显然不足，截至2016 年3月，沙中线只有16名工程师，到了现在，沙中线也只有20名专任工程师，受三名总工程师督导。如前所述，这是由于路政署并非整个项目的监督者，所以限制了人手。要他们每个月巡视9至11个沙中线合约工程，核查工作难言细致。如要加强把关，工程人员数目一定要增加。
 
升格后的具体行政分工亦需清楚界定。一来，新署仍然要跟其他部门打交道，同样有机会导致政出多门。二来，主事官员需要厘清人事安排，新署的工程师职位是固定岗位还是不时调动，固定岗位的好处是长期监察同一工程，坏处是未能在不同部门任职，未能学习不同范畴技能，也与政府一贯的职系调动安排有异。

管理模式各有利弊　政府取舍须谨慎
 
可以肯定的是，政府长远要摒弃被视为祸根的“服务经营权”模式，即政府出资委托港铁规划和兴建铁路，建成后由港铁经营。上任运房局局长张炳良反思，此模式是建基于政府高度信任港铁有能力和表现做管理项目，以及认真履行其责任，加上港铁往绩优良。然而，高铁和沙中线打破这光环，港铁无法控制工程成本，政府要“包底”之余，对港铁索偿额却封顶。张炳良建议回到“拥有权”模式，由港铁融资兴建，政府则批出物业发展权或非经常性补助金。调查委员会则提议可参考伦敦的Crossrail融资模式，成立特殊目的公司（special purpose vehicle, SPV），专职建造路线，完成后交回伦敦交通局。
 
“拥有权”模式有利港铁控制成本，政府也名正言顺管理项目，但政府须改变补助策略，不能再依赖物业收入补足工程支出。至于 SPV，总的来说，新路线的管理层可集中处理路线，不用处理其他业务，政府也可以按工程质素决定会否支付费用给承建商。但SPV一般要面向私人市场筹集部分资金，或会出现债务风险。另外，立法机关能否有实权监察这类基建财务状况，亦成疑问。
 
事实上，Crossrail工程也有不少弊端。《金融时报》去年12月专题报道，该工程超支逾200亿港元，本来预计去年底启用，但至少延期两年。公司犹如独立王国，出资的伦敦交通局和市政府难以介入人事任免。因此，委员会和公众需要注意，SPV未必是灵丹妙药，政府在参考各地个案时，宜取长补短，不应照办煮碗。
 
必须强调，不论在何种经营模式，港铁以及政府的监督人员均须秉持专业道德，不欺瞒包庇，遇事通报，不因为成本、时间、方便，牺牲工程安全和质素。在此之上，政府须严格监管铁路工程及营运，重拾港人对港铁的信心。
沙中线红磡站独立调查委员会于中期报告为红磡站安全背书，未能释除社会疑虑。