【预算案前瞻】经济前景不明　政府更要加开支、加税、稳定收入

财政司司长陈茂波早前发表网志，重申来年度预算案主调是“撑企业、保就业、稳经济、利民生”，减轻经济风险对民生的影响，似乎政府会大力扶助企业，透过就业和营商驱动经济运转。诚然，政府坐拥万亿财政储备，理应有余力同时应付经济冲击，以及承担更多医疗、教育、福利等民生服务。问题是，政府愿意这样做吗？

公共开支确有增长　突破未见

无可置疑，自2009/10年财政年度起，政府的开支显著增加，2017/18年度的公共开支比十年前增加逾一倍，新增资金投放在教育、医疗、福利、创科、基建范畴。当然，除了基建外，新增的资源只是追落后，补回昔日的资源不足。

从另一个角度看，政府其实没有刻意增加开支，因为政府仍然严控公共开支占本地生产总值的比例在18%至21%左右。陈茂波去年发表2018/19年度预算案，高调表示去年及直至2021/22年度的公共开支比例维持在21%，比过往财政司定下的20%上限高，体现“理财新哲学”，但回顾统计，这比例其实跟回归后及近几年的数值相差不远，说不上突破。

《基本法》条文有阐释空间

近年库房水浸，2017/18年度盈余更达1,400亿元，特区政府为何节约公共开支？政府一向解释库房收入波动，评估开支时不应过份进取，以免日后难以支撑。上任财政司司长曾俊华直言恪守量入为出原则，指“长期耗用储备来应付不断膨胀的经常开支是不可持久的。经常开支需要由可持续的收入来应付”。

预算恪守量入为出，与本地生产总值的增长率相适应的原则，来自《基本法》第107条，也沿袭回归前后历任政府的公共财政传统。有声音指，进一步提升公共开支始终有违《基本法》。2017年8月，前金管局总裁、现任行政会议成员任志刚提出重新理解条文，为政府扩张开支铺路，指不应生硬理解政府收支与本地生产总值同步增长，或者把支持限于固定比例，例如20%。

的确，翻查《香港基本法起草过程概览》，在1986年讨论开初，有委员主张政府财政支出不应超过本地生产总值15%，但这并非主流建议，由第一稿到最终条文都没有提及比例，意味着政府须死守开支比例硬指标之说缺乏理据。

要稳定开支　首要稳定收入

《基本法》条文有斟酌空间，在日常财政管理，政府亦有板斧调整收支，只是官员不为。“01观点”一再指出，政府本有能力稳定收入。其一，适度增加高收入人士的薪俸税和利得税税率。此两种税收平稳及可以预期，即使在经济衰退期间，仍有一定进帐，更支撑了三至四成的政府收入。两种税率只需各增加1%，就可新增约100亿元收入，也没有违反低税制的原则。

再简单一点，政府只要减少“派糖”，削减半数薪俸税及个人入息课税宽免，也可以补回100亿元收入。政府只要维持营商环境，企业和人才不会因为一两个百分点的税负而离开香港。

其二，地价和印花税收入的确时高时低，在2017/18年度，两者收入合共高达2,500亿元，占去政府总收入近半。不过，正因为政府没有好好思考在经济畅旺时如何调配非经常收入，导致盈余要么锁在库房有钱不用，要么就变成非经常开支，“派糖”了事，错失投放经常开支的时机。

早年智库“新力量网络”提出建立财政稳定基金，规定经济好景时，多赚的波动收入会拨入基金；当经济下滑时，便可从基金垫支少收的波动收入。此举可以将波动收入转化为经营收入。曾俊华在任内成立未来基金和房屋储备金，采纳了部分财政稳定基金的意思，积谷防饥。不过，款项并非来自波动收入，未来基金来自土地基金结余，房屋储备金来自库房，再者，现届政府无意持续注资，也无意改成财政稳定基金，只是由得基金继续投资滚存，没有善用储备。

有人担心开支用不得其所，例如近年大型基建超支频频，医管局上届获拨款630亿元，医疗系统仍然一团糟。就此，政府有责任监督公帑运用，免得付诸流水。

本地经济增长趋慢，而人口老化对医疗和社会福利的压力日增，现届政府明言提升公共开支比例上限，实属好事。政府应该把握时机，尽早善用储备投放资源，同时改革财政管理原则，增加稳定税收，减少收入波动，摆脱“守财奴”这恶名。