律政司须改守则　刑事检控臻独立

律政司不起诉前特首梁振英的决定，引来“放生”批评。真相如何，外界未必有足够资料稽考。但肯定的是，律政司的刑事检控独立形象，在社会大众心目中已受动摇。立法会司法及法律事务委员会将于下周一（1月28日）讨论律政司的检控政策，司长郑若骅应三管齐下，拨乱反正。

刑事检控向来都是敏感的。在英国，负责刑事检控的检察总长即使通常不出席内阁会议，以示避嫌，但仍然被视为有角色冲突。2008年英国检讨检控政策，指出检察总长作为内阁大臣，不宜兼备政治及司法独立的双重性质。当局及后公布《总检察长与检控部门之间的守则》，明文规定一般的刑事检控由检控部门负责，只有涉及国家安全的例外情况，总检察长才可参与。

一、刑事检控权下放予专员

回看香港，律政司司长不只是政治委任，亦是行政会议成员，参与政府日常的决定。律政司却没有明文规定，司长如何下放权力予刑事检控专员，换言之司长是刑事检控的真正负责人。为重建社会的法治信心，此安排必须修改。正如大律师公会向立法会提交的意见书建议：若非特别例外，将刑事检控的决定权交予刑事检控专员，向社会大众彰显其独立性。

再者，《基本法》第63条规定，“香港特别行政区律政司主管刑事检察工作”，所指的是律政司这个部门，而非单指律政司司长个人，将刑事检控的大权系于一名政治委任官员身上并非必然。

二、明文规定咨询独立意见的准则

然而，大律师公会的意见仍不足够。因为不论是律政司司长或刑事检控专员“拍板”，若果案件像UGL案那般政治敏感，最后决定仍可能引起外界疑虑。刑事检控专员作为政府官员，及律政司司长的下属，能否不偏不倚地看待前特首、前政务司司长这类重要官员，社会不无顾虑。

因此，当局有必要检讨现时机制。例如“01观点”曾提出，凡涉及前政府高层的案件，应征询独立资深大律师的法律意见。不论如何定义“高层”或“政治敏感”，律政司应制订避嫌准则，并载于现行的“检控守则”。

目前律政司的寻求独立意见准则并没有明文规定，所以在UGL案后，郑若骅可辩称寻求外援并非惯例，又谓涉及律政司人员的案件方会寻求独立意见。但事实上，律政司2003年不起诉时任财政长长司梁锦松、2006年不起诉退休法官王见秋、2015年起诉前特首曾荫权，均曾咨询独立法律意见。若要杜绝“搬龙门”这种人治观感，律政司必须将准则载入检控守则。

再者，刑事检控的权力纵在律政司，但2008年的RV诉入境处案中，法官夏正民指出律政司的检控决定须基于独立评估，而非遵从政治指示，意味刑事检控的决定有可能被司法覆核。若检控守则列明寻求独立意见的准则，若有人挑战律政司的检控决定，法庭亦有政策指引可参照。

三、完善刑事检控专员的任命机制

第三，检控权力既要交予刑事检控专员，当局亦须进一步完善专员任命机制，确保独立。

若有刑事检控专员出缺，目前的做法是展开内部晋升暨公开招聘工作。上任专员杨家雄在2017年卸任后，公务员事务局局长主持遴选委员会，同年12月委任时任副专员梁卓然接棒。然而事隔一年多，政府至今年1月才刊登宪报，公告特首林郑月娥批准委任一直署任的梁卓然，引起外界疑问。立法会法律界议员郭荣铿指出，梁卓然的任命比起以往的薜伟成、杨家雄等需时久，当局却没有合理解释，认为委任和确认刑事检控专员的机制不透明。

固然，单凭任命需时较长，难以有实际推论。但刑事检控专员是重要的职位，加上律政司司长应将检控大权下放予专员，其委任机制必须完善及更公开透明，方能令社会大众对《基本法》第63条有信心——“香港特别行政区律政司主管刑事检察工作，不受任何干涉。”