竞争法必须“加辣”　还竞委会应有权力

社会不少人同意，竞争事务委员会打击市场垄断的成绩欠理想，由油价到超市零售均可见一斑。但正如竞委会主席胡红玉所言，问题并非他们没心，而是《竞争条例》的局限。
这条条例行之三年，进入检讨阶段。商务及经济发展局是时候回应竞委会的诉求，为《竞争条例》加辣，改善市场竞争环境及保障消费者权益。

当英国第二大超市Sainsbury's去年宣布，将并购第三大超市Asda时，很多人已知道事情不会顺利。一如所料，竞争和市场管理局（CMA）调查并购会否造成市场垄断，损害消费者权益；原本占据市场龙头位置的Tesco亦向当局发功，力陈这宗并购的潜在问题。

环顾世界各地，英国、美国、新加坡的反垄断部门都为并购把关。若并购金额或企业市场占有率达到一定规模，涉及企业即使达成协议，这宗交易也要经当局审批，检视会否阻碍市场竞争，损害民众利益。

只规管电讯合并　专家：完全讲不通

香港2012年通过《竞争条例》前，考虑过是否要引入相似的机制。当局曾援引意见指出，香港市场规模较小，可能会出现“自然垄断”来达至经济学上的“规模经济效益”，未必适宜规管。未知原因是否如此，条例最终没有赋予竞委会把关并购的权力。目前唯一受规管的电讯业并购，原本亦有《电讯条例》把关，只是后来权力过渡至《竞争条例》，由合并守则规管。

当年的竞争条例草案工作小组主席、现任香港大学法律系副教授郑建韩曾向《香港01》大表反对。“为何只有电讯业才受合并条例监管？完全没有理由。不论法律理据上或是经济学上是完全讲不通的。”

再者，与香港市场规模相似的新加坡，同样有并购审批的法定程序，合并企业的市场占有率达一定规模，交易就要经政府审批。商务及经济发展局有何理据，不在《竞争条例》引入并购规管？草拟条例时，当局曾谓“數年后检讨《条例草案》的成效时，可能将合并管制扩大至跨行业规管”，目前行之三年有多，相信商经局亦是时候“找数”。

应修例让受害人兴讼

竞委会主席胡红玉周二（1月15日）表示，正与当局检讨条文，除了合并规管外，还会考虑是否容许个人提出诉讼。目前《竞争条例》只赋予竞委会调查垄断行为，却不许个别人士提出诉求；除非竞委会已确认案件成立，受害人才可提出后续诉讼，申索补偿。个中局限，显然而见。

反对私人兴讼的常见原因，是减少滥告。然而，一来入禀者要考虑举证难度、胜算等问题，并不一定会“为告而告”；第二，滥告并不代表企业会动辄得咎，仲裁机构总得检视证据；第三，欧洲的竞争条例虽然容许私人入禀，但私人兴讼的数量始终不多，案件通常由监管当局提出。由此可见，反对私人兴讼的说法，未必站得住脚。在今次检讨条例之时，商经局若要再次拦阻引入机制，必须拿出经得起考验的论证。

欠的是权力还是能力？

另一个值得检讨的，是竞委会的调查权力或能力。胡红玉指出，在部分情况之下，竞委会没有强制搜证的能力，例如无办法下令油公司交出油价折扣等商业资料。翻看《竞争条例》，竞委会须有合理原因怀疑对方可能已违反竞争守则，方能强制交出指定文件。这或许形成“catch-22”悖论：要取得文件才能有怀疑的理据，但要有怀疑的理据才能取得文件。

胡红玉甚至指出，这会影响“宽待协议”的效果。正如各地的反垄断法，香港的《竞争条例》同样允许合谋者自首，供出资料换取免责，但胡红玉早前接受《香港01》专访时表示，由于竞委会的调查对他们不构成威胁，所以他们亦没有动机要自首换取宽待。

参看外界例子，例如英国的竞争和市场管理局在调查初段，同样没有权力强制对象交出文件，直至他们立案后，方能强制对方合作。英国或其他地区的监管部门，有否遇到与竞委会类近的难题？商经局在与竞委会检讨条例时，须研究问题的真正成因。若可透过修例来完善调查权力，则应从善如流；若问题不在权力而在能力，当局亦应考虑扩充竞委会的编制，令他们有足够能力应付调查工作。

竞委会虽然要调查案件，肩负市场公平竞争的责任，职员人数及拨款却似乎不足。在2017/18年度，竞委会的人手才由49人增至55人，比起平机会的97人或私隐专员公署的75人，都相形见绌。在同一个年度，竞委会的拨款为8,000万，与私隐专员公署相若，但远低于平机会的数目。

香港需要的不是向商家倾斜的“便利营商环境”，而是同时兼顾消费者权益的“健康营商环境”。就此，竞委会任重道远。在当年立法之时，《竞争条例》及竞委会已经被大打折扣。现时商经局到期检讨《竞争条例》，实应同时检讨竞委会的工作范围，在人手编制及拨款方面为之充权。