【租务管制．倡议（二）】干预市场、反增空置率？　破解四大疑虑

基层市民蜗居㓥房，但每月仍需交付租金数千（㓥房月租中位数为4,200元），金额往往占去他们收入三分一，甚至更多；即使是经济条件比较好一点的中低下阶层，租用弹丸之室亦令他们百上加斤。住屋是所有人的生活基本所需，有为政府应该确保港人皆能安居乐业。“公营房屋主导”应是香港房屋政策的中心，但要建造大量房屋满足需求，并不是霎时间能办到。为了在公营房屋供应未能跟上需求时，减轻中低下阶层的住屋负担，政府应该积极研究如何推行租金管制、空置税并行的“租务管制”作为权宜措施，并确立保障租客“租住权”的政策，确保他们不会因为无法负担过分的租金加幅而被逼迁。

【租务管制．倡议】专题
一.  公屋上楼无期　如何解燃眉之急？
二.  干预市场、反增空置率？ 破解四大疑虑
三.  避免弄巧反拙 该如何限制租金？

然而，每逢提及租务管制，总会引来两极化的意见︰负担昂贵租金的租客固然同意，但反对者则认为这会干预自由市场，影响物业回报。对于实施租务管制的主要质疑，可以通过以下四点作回应。

问：租务管制会影响自由市场原则？

除了本身受惠于高楼价的业主外，不少经济学者或是评论都对各种涉及价格的政策大表反对，直斥此举干预自由市场。若能好好地发挥市场力量在资源配置中的作用，当能对经济发展有利；然而，市场机制本身并不完美，市场机制一旦失效政府当然要介入，2008年美国的次贷金融风暴就是极佳案例，当时美国政府甚至接管大型金融机构和汽车生产商，帮助其解困，才能让市场重新发挥其功能。香港房地产市场失效已经是社会共识，如何让市场回归其应有功能，正是政府的责任。就连美国政府也意识到完全放任的市场已经不复存在，香港却依然有一些食古不化的经济学家在那里叫嚣，为这种经济模式护航，实在是可笑。即使是今天的英国，还存在某种形式的租务管制，用自由经济批评租务政策根本已经过时。

住屋是刚性需求，但私人住宅供应操控于各大地产商，政府公屋政策又未能满足大众所需，需求方处于严重不利的位置。在此情况下，政府出手调整失衡市场，绝对合乎社会利益，是经济管理政策中完全有效的政策。

再者，“居住权”是所有人均应享有的基本权利，政府有责任保证市民拥有合理的住所。联合国《世界人权宣言》第二十五条提及人人有享受住房的权利，而住房至少要包括“使用权保障、力所能及、适于居住、住房机会、各种服务近便、能提供基础设施以及适当的文化环境”几项才能称为适足。香港的楼价与租金长年高企，已绝非市民“力所能及”的范围，市场调节机制失控下，社会资源难以公平分配，继续以自由市场作挡箭牌阻挠实施政策确保市民的居住权，并不能谓之合理，更是政府失责的表现。

当然，市民居住权得不到保障的根源仍是政府土地及房屋政策的失误，既未有建造充足的公营房屋，也没有用尽方法发展土地（例如填海或动用《收回土地条例》重夺发展商囤积的农地）。政府过往政策的不当，严重耽误了政府觅地建屋的进度，就算现在急起直追，还是需要较长时间才能完成任务，因此，短期的调整政策就变得重要，租务管制便是属于这一类政策，能解中下阶层市民的燃眉之急。当政府真的纠正了土地及房屋政策失误带来的恶果、房地产市场的供需恢复平衡，届时政府自然可以减少其在市场中的角色，调整租务管制亦无不可。

问：租务管制增空置率，为楼市带来恶果？

有经济学者认为，租金管制会减少租盘供应，最终无法帮助有需要的市民。他们引用外国例子，指租金管制会令利润下降，诱使业主空置物业，甚至改变用途，致使一些租户失去住所，得不偿失。此外，不少实施租金管制的地区，其政策均只适用于较旧的物业，假如受规管房屋的空置率上升，便会提高不受管制房屋的需求，令该类物业租金上升，同样使租客受损。

这类质疑建基于物业空置率当真会因租金管制而上升，然而，外国（如美国）例子并不一定适用于香港。首先，香港土地用途有严格规范，住宅用地不可随便改变用途，业主不可能因为租金管制而改变物业的用途。有论者则指出，利润下降会使业主收回物业，改为给家人自住或当作杂物房，但香港有不少人或个体持有物业数目远超“自住”需要，以2016年的数据为例，拥有三个物业的个体达89,234个、四个为36,637个、五个为17,340个、六个以上者更有29,655个。香港物业非常集中，对于拥有大量物业的人而言，改为自住的可能性很低，可见这种讲法欠缺说服力。

另一方面，政府近年为了压抑楼市炒风推出“辣招”，最新的方案是对非首置物业交易征收15%印花税。以售价500万的小型住宅计算，印花税亦达75万；物业投资者自然希望以租金收回这笔额外成本，难以想像他们会将单位改为自住或杂物房。

再者，不少低下阶层居于㓥房，这类物业大多为老旧住宅，但是利润惊人。以500呎单位为例，一般可分成7个单位，每个单位租金约为4,200元，一个月净租金便接近30,000元。即便大胆假设租金管制会令其收益减少五成，仍有15,000元，不能算低，难以推想业主会因新例而空置物业。

事实上，香港自1921年至1998年间曾断续地实施租金管制，其间空置率未有明显上升。1985年至1998年的空置率，维持在约3%至4.7%之间，反倒是1998年租金管制取消后，空置率却见上升，至2002年高位达6.8%。

退一步说，即使租金管制真的会提高空置率，政府也可以兼施空置税，双管齐下。空置税直接对空置住宅物业课税，可减低空置率，抵消租金管制的影响。另一方面，现有“辣招”（非首置物业印花税）亦可“加辣”和恒常化，进一步提高印花税率和延长执行年期，进一步防止业主掉空物业作炒卖。

问：租金管制会令基层租不到房？

在某些地区，租金管制只适用于收入低于一定水平的人，有意见认为这会令业主“拣客”，不愿租房予受租金管制条款保护的低收入人士，反倒令他们流离失所。这种忧虑过分高估了业主的“拣客”能力，以㓥房这类供基层租住的房屋为例，业主根本难以期望会有其他阶层的人问津。

而且，只要将可受惠于租金管制的租户扩大至夹心阶层，便可大大减少这种情况出现的机会；若再配合空置税，业主筛选租客、空置物业的成本便会同时增加，这可进一步避免业主筛选租客的问题。换言之，所谓业主拣客、影响基层之说，不是无法应对。

问：业主为补偿损失，可加征其他收费？

有不少评论指出，如果设立租金管制，业主会改向租客收取各种杂费，例如香港以往实施租金管制时曾出现“鞋金”、“匙金”、“顶手费”等，以补偿因此而损失的利润，最终使租金管制失去效用。然而，这类讲法欠缺理据。早于租金管制出现前，各类杂费已存在；从这些杂费的出现与消失来看，实与租金管制无必然关系。再者，政府在订立“租金管制”条款时，也可列明“租金”的意义，以及业主可转嫁租客的项目，例如水电、管理、差饷费用，并严禁其余一切杂费，这样便可确保租金管制能行之有效。再者，具备基本洞察能力的政府，必然知道“上有政策，下有对策”这回事，故推行租务管制时必然会配合一系列配套措施，堵塞漏洞，论者大可以放心。

即便如此，仍有人担心会出现黑市租盘。平情而论，各种价格限制都有可能引起黑市交易，例如最低工资也可能引起黑市劳工，但我们不可能因此而全面否定其功用。只要政府设立具阻吓性的罚则，并严厉打击，黑市交易自然不成问题。

无可否认，租务管制对整个市场将有很大影响，政策设计稍有不慎，可能引来难以想像的后果。要租务管制行之有效，必须设计得宜，针对最需要帮助的对象，减少对市场的不必要影响。详情请见〈【租务管制．倡议（三）】避免弄巧反拙 该如何限制租金？〉。

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