【大湾区．观点】国民待遇理念虽好　一国两制难题未解

在十三届全国人大会议闭幕后，国务院总理李克强于人民大会堂会见记者，重申建设粤港澳大湾区能让三地优势互补，更强调过程中会“坚持一国两制，港人治港，澳人治澳，高度自治的方针”。 虽说湾区经济体在外国并非新鲜概念，但在“一国两制”大原则下，要落实港澳居民到广东省工作生活时可享有同等国民待遇并非易事，更会有机会撼动“一国两制”的核心基石，故中央政府、广东省政府，和港澳特区政府必须先处理和清晰交代，如何在融合过程中保护“一国两制”不受破坏，才可令市民安心，逐步推进合作进程。

战略理念虽宏大　潜在法律问题须先厘清

放眼世界，建设湾区经济体是大势所趋，而建设大湾区正好提供契机，突破当前经济发展的樽颈位，做到资源重新配置、集聚辐射和互补不足等效果。但相比起国际其他湾区经济体，如三藩市湾区、纽约湾和东京湾，粤港澳大湾区并非在同一个社会制度中运作。反而，大湾区内11个城市分别存在三种截然不同的关税、行政和司法制度，令整个协作过程增添不少难度。

虽说粤港澳三地合作已有数十年经验，由“三来一补”*、“前店后厂”，到回归后的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）、自贸试验区、“推进粤港澳服务贸易自由化”等经贸合作，逐步推进至大湾区所提倡的三地居民生活融合。随着大湾区的具体政策逐步出台，包括李克强总理所提倡的“港澳居民可在内地享受同等待遇”等，将会使三地合作提升至前所未有的高度。诚然，总理的提议能扩大本港居民的生活圈子和经贸合作层面，有望解决本港因各种资源短缺，以产生的发展问题；同时亦能提供港人选择，得以享有更低成本的生活条件。可是，未来大湾区的协作仍须依靠中央和三地政府透过协商、谈判，甚或需要中央政府出面解决各城间合作的分歧和矛盾。故可预见的是，“国民身份”倡议和三地政府的合作或会触及“一国两制”这个至关重要的问题。 

“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务。”

须知道，建设大湾区不单是广东省各城政府与港澳特别行政区的经济合作进程，其重要性也属国家级顶层战略规划，故中央政府顺理成章亦会参与湾区的整体规划，协调各地政府，令成果能符合国家长远发展。不过在大湾区的融合发展中，《基本法》第22条是不能忽略的法律问题。虽然条文中明确订明“各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预”本港自行管理的事务，但这粗疏的条文产生了两个悬而未决的法理问题：一是“谁有权干预香港自行管理的事务？”；二是“怎样界定自行管理的事务？”。如果这两个问题无法解决，则无法为香港和中央及各城政府的合作关系提供法理基础和正当性。

谁有权“干预”本港自行管理的事务？什么才算是“自行管理”呢？

在“谁有权干预香港自行管理的事务”的问题上，《基本法》第22条（第一段）背后的概念其实是“内地各级政府及部门不得干预香港依法自行管理的事务”。从立法原意来看，特别行政区是直辖于中央人民政府，其地位至少不低于省区直辖市，故特区的地位与其他省市对等。然而，在《特区与各省区关系报告》内，基本法起草委员会的共识是特区与其他省区的关系应以“双边关系协商解决。”

尽管本港回归后，没有与内地各省份在经贸协作上产生重大磨擦，但若果两地政府之间存在矛盾的话，应由谁扮演仲裁和调解员的角色呢？在草拟《基本法》过程中，虽然草委们的共识是“透过双方认可的第三方进行仲裁或调解”，但到底共识里的“第三方”意指是谁却无明确指引。在1987年的“关系工作组”中，分别有委员提出由中央政府、国务院，或另设专门机构负责充当“第三方”的角色。然而，关于会否将调解程序写进条文内，委员们皆没有共识。

有见及此，在推动三地经济合作时，扫除法律条文模糊之处是建设大湾区的首要任务。纵然打造湾区经济体是应对反全球化浪潮和进一步深化改革开放的战略部署，但法治下的“一国两制”基本原则，对于任何一方都应有凌驾性的地位。故此，不管将《基本法》内的灰色地带称为“良性违法”或其他用语，中央及本港政府都必须正视跨境经贸，以至打造“一小时生活圈”中潜在的法律问题。须谨记，在融合过程中，“一国两制”下或衍生的矛盾是两地政府必须首先处理的框架问题。若中央政府、广东省政府和特区政府皆选择性地无视潜在的法理挑战，小则影响大局推进，大则失信于民，叫港人如何相信特区政府是“一国两制”的守门员呢？

*“三来一补”是指来料加工、来样加工、来件装配（三来），而“一补”则指补偿贸易，是内地（特别是广东省）在改革开放初期实验性地创立的贸易合作形式。