【议会改革．倡议（三）】政党票是功能界别改革的出路？
正如上一节提及，立法会改革除了行政管治同盟（政党法）和立法会议会充权外，功能界别改革同是不可或缺的一环。顾名思义，功能界别的概念有如“职业代表制”，即不同行业的持分者能推举出其代议士，就特定行业的利益在议会发声。
随着本港社会发展和主权顺利回归中方，功能界别这个“过渡性”的安排亦应尽快作出检讨。目前议会内部撕裂、议政效率低劣，某程度上是功能界别的选举机制未能与时并进，充分体现“均冲参与”的原则。相反，功能界别更被冠以“小圈子选举”和“保皇党”之名，令人产生一种袒护政府的观感，大大削弱政府和议会的认受性。
理顺行政和立法机构关系胶着的底因
回归到《基本法》的起草过程，了解目前制度设计的原意、演化及规范，探讨未来港府在改革的空间和可塑性
制度设计的缺陷是当前议会失效的根本原因
【议会改革．倡议】专题
功能界别的由来及其问题
功能界别的设立源于殖民地时期。1984年，港英政府欲逐步推行民主化的政制改革，发表了咨询文件《代议政制绿皮书》，旨于建立一个“循序渐进地发展民选政府机关”的政体，建议最终于同年确立（见《代议政制白皮书 — 代议政制在香港的进一步发展》）。1985年，立法局试行间接选举，当中12名议员便是由功能组别选出。
1992年，总督彭定康续推政制改革，建议在1995年的立法局选举中新增九个功能界别议席（新九组方案），将组别议员数目增至30人，并提出修改选举方法，由法团票改为个人票，大幅增加合资格选民的基础数目，惹来中方强烈不满。
不过，中方为安抚商界及专业界别对主权移交的不确定性，功能界别亦予保留至主权过渡后。姬鹏飞于1990年全国人大提交的报告内称：“……兼顾社会各阶层的利益，有利于资本主义经济的发展，既保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度”。
时至今日，社会愈来愈多声音认为，功能界别的历史任务已经完成，其选举和存在仅是一个不公平的制度，理应及早废除。首先，在议席分布上，功能界别选举及其组成方式均未能体现“均衡参与”的原则。例如，在2016年的选举中，教育界共有88,185名个人选民，但渔农界则只有154团体选民，但两者各占议会一席。相比之下，虽两者的选民数目有明显差距，但在议会内的分量（以议席计算）却完全对等，使选民影响力未能反映于议席上，实属有违均衡参与的原则。
再者，过去多年来功能界别的议员，总体都予人一种议政效率低劣的观感，疏于参与草案审议的讨论，加上界别议员的出席率亦远低平均值，令人质疑其议员身份的作用。在2016-17立法会会期而言，虽在立法会大会中，议员平均出席率达90％以上，但在立法会财务委员会会议中，部分功能界别议员，如法律界议员郭荣铿和会计界议员梁继昌出席率仅有约五成，而乡议局议员刘业强更只有27％出席率。然而，功能界别议员通常只会在涉及“业界利益”的议题上发声，而其立场亦是偏袒行业利益。虽说功能界别议员是代表业界争取利益，但其立足点非以香港的整体性为依归，故未必能配合本港长远的发展和规划。
更重要的是，现今功能界别的角色已从“行业代表”，转变为政府“保驾护航”的角色。诚如立法会前主席曾钰成所形容，政府喜欢功能界别的原因，在于界别利益只得一个，不像其他直选议员一样以香港的整体利益为考虑，令政府在游说界别议员时能更容易达成共识。正如上述讨论指，分组点票机制有利政府方案通过（或反向地有利否决议员提案）。在关乎商界利益的议题上，如竞争法、劳工权益和商业行为规管等，在奇特的点票制度下，功能界别拥有投票上的绝对优势，结果很可能会令法案向商界倾斜，忽视了普罗大众的利益。
功能界别改革的法理难关
在考虑功能界别的存废时，法律条文是不容忽视的关键因素。《基本法》第68条虽列明，“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标”。不过，《基本法》内另有两项条文令议员在落实“全面普选”增添不少掣肘。
一、《基本法》附件二有关《立法会的产生办法和表决程序修正案》列明，“2007年以后香港特别行政区立法会的产生办法和法案、议案的表决程序，如需对本附件的规定进行修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”换言之，即使未来政府有决心推行“全面普选”，并能凝聚社会各界共识，其法案亦须得到现有的功能界别议员支持，大增改革难度。
二、人大在2014颁布的《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》（八三一决定）内列明，行政长官和立法会普选的先后次序：“香港社会各界集中精力优先处理行政长官普选问题，从而为行政长官实行普选后实现立法会全部议员由普选产生的目标”。可是目前各界对行政长官普选办法仍未有任何共识，间接令到任何立法会产生办法的修改变得遥不可及。
功能界别改革可以“政党票”作蓝本
至于长远如何处理功能界别存废问题，社会各界尚有不同意见。在“普及和平等”的大原则下，政府可参考德国或台湾议会选举的“政党票”，逐步提升功能界别的认受性。政党票除了能增加基础选民的数目外，亦能广纳持不同政见的政团走进建制内，缓解社会二元对立的氛围和政党碎片化的困局。
在德国联邦议会选举中，地区议席和政党议席各占总议席一半；每位选民共有两票（像目前“超级区议会”选举），一票可投给所属选区的“个别”候选人，另一票则可投给心仪的政党。
在分区议席上，每区得票最多的候选人会当选；而在政党议席上，议会内一半议席会按照“比例代表制”分配，以既定比率计算出所得“政党议席”后，减去该政党所得的地区选席。假如有出现余额（政党议席 > 地区选席），将由政党参选名单填补议席。假如为负数（政党议席 < 地区选席），则不需要放弃地区议席。在政党票的投票机制中，进入议会门槛为5%得票率，席次量按得票比例分配。此得票率门槛是二战后所设立的过滤机制，目的是防止极端主义小党能轻易地进入议会。
台湾立法委员选举制度亦与德国的制度甚为相似。目前台湾的立法委员共有113席，当中分为三组，73席由分区选出（得票最多者胜）、6席为原住民议席，而另外34席则以政党票不分区作统一选举。相同地，台湾的政党票也用比例代表制点票，若某党得票数逾3.5%，可依照比例得到“政党补助款”；而总票数须超过5%才能进入议会。而余下的议席将在扣除没超过5%的政党票总数后，重新计算剩下票数的百分比分配席次。台湾的政党议席不会像德国一样，反过来影响分区选举的议席分配。
若未来议会改革以政党票作为基础蓝本，重塑功能界别选举及议席分配方法，能解决目前功能界别的诟病。首先，政党票能维持功能界别的设立原意，广纳各界别代表进入议会。不过目前功能界别的代表是由行业推选，若改为全面普选，专业人士未必有足够能力、时间和选举经验，以应付庞大的选举工程，同时亦大大限制专业人士参与议会选举的诱因。故此，推行政党票能提升他们从政的诱因，透过加入相同理念和背景的政党，走进议会。
目前功能界别的代表性存疑，其议席分布未能随本港的经济结构而改变，正如渔农业式微和资讯科技行业急速扩张等，令议席分布未能充分反映现时的经济和社会状况。由于政党票是由全港合资格选民票选出来，议员不只需要顾及个别行业的利益，更须兼顾全港的整体发展，令议政质素更加宏观，提升政策的整体性，同时亦能解决该界别长久而来认受性不足的问题。
再者，由于政党议席的分配是跟据比例代表制而行，得票门槛有利于资源较少的政党走进议会，吸纳更多不同派别的声音到议事厅，避免小党因选举失利而走上“街头政治”，减轻政治碎片化的问题。
诚如上述讨论，当前议会失效是制度上的先天缺陷所致，泛民议员在无计可施下，才会以拉布拖垮议会运作。在理顺议会困局时，政府必须拿出巨大的勇气和政治资本，解决《基本法》内有关功能界别存废和议会充权两大难题，才能令立法会真正发挥“代民议政”的作用。在考虑议会改革时，政府可将前章提及的政党法、议员充权和功能界别改革以一个“组合”形式推出，这才不会破坏《基本法》内行政主导所隐含的权力分布，又能真正回应到立法会内直选议员的诉求，平冲各方利益。
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