【议会改革．倡议（一）】行政主导既是原则 又是问题根源？
早前，参选立法会港岛区补选的香港众志常委周庭，被选举主任裁定“鼓吹或推动民主自决”，丧失参选资格，惹起不少民众质疑选举主任和政府是作政治打压，并“僭建”法外权力打压推动“民主自决”参选人。另一边厢，在立法会内，建制派继去年成功修订议事规则后，财委会亦准备修改会议程序，再一次拉起“反拉布”战线，使泛民主派在议会内可用的抗争手段愈来愈少，角色逐步被边缘化。纵观近年的政治环境，不论是泛民主派议员的权力被削，或是立法会参选人的资格又在法理未明下遭拒诸门外，都使本港的政治气候更趋两极化，不利本港民主政制发展。
要恢复议会的正常运作及代议士为民发声的职能，将香港引回正轨，特区政府须从议会改革做起。在考虑如何改革议会的问题前，我们须先认识现有政体的由来和原意，理顺行政和立法关系的原则，才能梳理出可行的改革之路。故此，我们不妨回到《基本法》的起草过程，了解目前制度的原意、演化及规范，探讨未来政制改革的空间和可能。
理顺行政和立法机构关系胶着的底因
回归到《基本法》的起草过程，了解目前制度设计的原意、演化及规范，探讨未来港府在改革的空间和可塑性
制度设计的缺陷是当前议会失效的根本原因
【议会改革．倡议】专题
二. 改革须与充权同步进行 达权力再平衡
行政主导原则的由来
香港回归后的政体，是《基本法》起草过程中最具争议的一环。由于《基本法》正文并无明言政体形式，故我们须另觅渠道，从起草过程中寻找答案。在讨论过程中，不论是立法主导、三权分立或行政主导，均有咨委和社会人士支持。
不过，立法主导首先被剔除出考虑之列。据《香港各界人士对〈基本法〉结构等问题的意见汇集》，立法主导的概念是“立法机关为香港最高权力机关，拥有创制权、立法权、财政权、弹劾权、任免行政长官和主要官员的提名权。立法机关和行政机关应是领导和被领导的关系，即后者从属前者，执行前者所制定的政策。”这方案得被讨论，是因为《中英联合声明》附件一订明，“香港特别行政区立法机关由选举产生，行政机关必须遵守法律，对立法机关负责”，可是，政制小组就“负责”问题表决后认为，“行政机关只要定期向立法机关作施政报告、答复立法机关成员的质询，以及执行立法机关已经通过并生效的法案就算是‘负责’了”。是次表决除了直接否定立法主导，亦定下政制发展初步框架。
至于三权分立，邓小平在1987年接见草委会时提出了指导性方针，间接否定三权分立。邓小平表示，“香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜”。
上述两种政体被否定后，行政主导成为唯一可行方向。行政主导的核心概念在于行政权大于立法权的“权力倾斜”。采用行政主导为原则是回应《联合声明》中对港人的保障，即“香港的现行社会、经济制度不变；生活方式不变。”正如《基本法》起草委员会主任委员姬鹏飞在1990年表明：“香港特别行政区的政治体制，要符合“一国两制”的原则⋯⋯既保持原政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。”
所谓的“原政治体制中行之有效的部分”，是指殖民地时期港督的凌驾性地位。在立法会开放局部选举前，官守和非官守议员皆由港督委任，权力高度集中于行政机关，令立法机关听命于港督，同时亦无构成制衡力量。港督背后同样有凌驾性的宗主国，使港督同为殖民地和殖民地政府的“双首长”。所以，回归后行政长官的权力与港督相似，同以双首长的宪制角色出任香港特区和特区政府首长。
从历史解释方法上，《基本法》草委会平衡各种考量后，倾向保留原有行政主导政体，并支持有限度增加立法构关的权力，作为未来政体发展的原则。
行政主导的原则（基本法文本方法）
从《基本法》的起草过程中，我们可厘清香港政体中行政主导的特点。事实上，《基本法》同时体现行政主导的特点和三权权力的分配。尽管“行政主导”四字并没有在文本内有明确表述，但从权力分布来说（特别是行政与立法机构不对称的权力分配），行政主导的落实细节及其精神贯穿整部《基本法》，主要体现于下列《基本法》条文：
一、行政长官的特别宪制双重角色（第43条及60条）
二、行政长官拥有不受立法或司法机关约束的人事任命权（第48条）
三、行政长官和立法会拥有不对称的立法权（第49、76和74条）
四、行政长官可解散立法会（第50条）
从《基本法》的本文而言，起草者的原意是要建构一个强势、有权威和效率、具有高度管治能力的行政机关。任何法律草案及财政预算案基本上均须由政府提出，再交由立法会审议。《基本法》还赋予行政长官在必要时解散立法会的主导权，以解决行政和立法之间无法化解的矛盾。所以，我们可从行政和立法机关不对称的权力分配作起点，理解当前议事厅的困局。
立法会制度设计对权力的制约
姬鹏飞曾形容“行政机关和立法机关之间的关系应该是既互相制衡又互相配合；为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约。”不过就回归后的行政和立法关系而言，其实际运作反而无法展现《基本法》内的行政主导原意，这在很大程度上是因为泛民主派在制度约束下，采用“拉布”手段来表达对行政机关提案的不满，而此亦为议会失效的根本原因。
本来，《基本法》及其引申条文使得行政和立法机关的权力不对称：
一、立法会在提出草案时处于被动角色（提案权）
二、分组点票机制不利议员法案通过
三、行政长官可在特定条件下解散立法会；立法会仅能在特定条件下提出弹劾
行政和立法权的分配在法律文本内有清晰划分，而从权力的分布而言，两者的制衡力度和门槛均有明显的差别。除了上述掣肘外，《基本法》第73条在界定议员的职权时，并没有给予他们约束行政机关的权力，如“听取行政长官的施政报告并进行辩论、对政府的工作提出质询、就任何有关公共利益问题进行辩论”等，均没有法律约束力，令议员在行使立法权力时（特别是泛民主派），无法有效地约束行政机关，从而走上激进路线，以图借拉布迫使政府在某些议题上让步，结果令议会失效，行政机关亦无可奈何。
《基本法》对于权力的划分中，司法权虽在运作上完全独立于行政和立法机构，但由于特首拥有依照法定程序任免各级法院法官的权力，故不能说司法机构是完全独立；而行政和立法关系上，行政权力明显大于立法权力，因此把政体表述为行政主导亦是合适之举。
总括而言，《基本法》的起草原意在于承袭港英政府的体制，以保留原有体制的优点，减低主权移交的不确定性。可是《基本法》的起草过程只是严谨地评估当年的社会状况，却忽视未来香港社会的变更和复杂性，亦高估了行政主导的有效性。在考虑议会改革的议题上，上述的历史和法理框架，有助我们重新思考政体结构和权力重塑的理据和框架，并为理顺香港的政治困局提供了原则性的讨论。
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