【美国退约．观点】特朗普置难民权益于不顾　香港不应盲从

自特朗普一月就任美国总统后，其公开立场都离不开一连串反全球化、反移民等“美国优先”的右翼民粹论调来吸引及巩固其所谓“本土”支持者。除了早前宣布退出应对气候变化的《巴黎气候协议》和联合国教科文组织外，最近亦宣布退出《全球移民协议》。与此同时，立法会议员梁美芬在上年亦倡议港府应考虑退出《酷刑公约》，并以禁闭式收容中心来处理滞港的声请者。究竟在世界各地狭义的“本土优先”的思潮兴起的同时，我们在国际社会还有甚么义务和权利呢？

美国驻联合国代表团宣布，华盛顿将会退出于2016年签署、旨于解决难民和移民大规模流动问题的《全球移民协议》。虽然该协议是一份非约束性的政治宣言，但各签署国都希望借此平台，共同协商出一套安全和有序的全球契约，来解决当前日益严重的国际人口流动问题。美国执意退约一事，除了反映出白宫在国际事务中倾向采用孤立主义的态度外，还印证了特朗普主政的美国开始漠视一国在国际舞台上的人道义务。

不论是“伊斯兰七国入境禁令”或是美墨边境围墙，特朗普已经不只一次把外来人口描绘成社会问题的根源，认为只要阻止他们入境美国，恐怖主义和蓝领阶层生活质素下降等社会问题便能迎刃而解。事实上，美国本土的社会问题结构复杂，硬把问题成因简化并归咎于外来人口实属以偏概全之举。例如在“后9-11”年代，美国本土发生的恐怖袭击大多是由持合法居留权的公民所发动，而非持合法签证的入境旅客；另外，在特朗普的民粹言论中，他选择性地忽略了自动化和全球化的工序外判对低技术劳工生活水平的冲击，并将责任归咎于由墨西哥偷渡来的非法移民。在美国日前宣布退出协议的声明中，搬出了一套“国家主权先于国际义务”的态度来“维护”国家在外来人口政策的自主性。这除了可反映出特朗普在施政上混淆视听外，甚至可说是违背了联合国成立的原意和美国在国际事务的义务。

定义不同、义务不同、故不宜“一刀切”看待外来人口

若我们仔细把“外来人口”一词仔细审视，便会发觉“难民”和“移民”其实是两个回然不同的概念，其隐含的国际道义责任亦有所不同。根据1951年的联合国《难民地位公约》及其后的议定书，难民的定义是“因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人⋯”。换言之，被界定为难民表示他们返回家乡并不安全，并可能会面对险恶而不人道的处境，故此驱使他们离乡别井到他国寻求庇护。若他们不受到庇护，则可能会有生命危险；反观移民该界定为“因寻找工作改善生活而迁移，一些是因教育、家庭重聚等因素，而非受直接迫害或人身安全威胁”。有别于难民无法安全返回家乡，移民可选择返回家乡并继续受到其政府保护。

然而，若政府在处理不同外来人口上采用模糊的定义，其论述将会分散群众对己国在国际法上的道义责任，更同时忽视了对难民生存权的基本尊重。《联合国宪章》及其他国际法订立的原意，是旨在设立一个高于主权国家的国际平台，促成国家之间的协商和谈判，以解决国际间的政治、经济和其他有关整体人类福祉的问题，并强调对全人类基本的人权及自由的尊重。换言之，面对今天因武装冲突、气候变化或种族逼害而流离失所、甚至有生命危险的难民，国际社会在道义上和国际法上均有义务向他们伸出援手，并把人道主义置于国内政治或经济等考量前，而不是想尽办法把他们妖魔化并拒之门外。

反之，在处理移民问题上，国家则可享有较大的自主性去决定其移民政策。正如上述移民的定义所指，相比起活在水深火热的难民，移民大多都是因为经济、家庭团聚等诱因移居他国，而非因人身安全受威胁而离开。所以政府在制定其移民政策时，并不负有国际间的义务去接收所有移民申请。同时政府亦享有较大的弹性和自由度，可按照该国的经济发展、人口结构或文化等因素作考量，去制定一套符合国家的长远利益和发展的移民政策。

美国退约对香港的启示

近年社会有不少声音要求港府重新检讨“难民政策”、甚至要求退出其背后所指的国际法公约。在思考香港所谓的“假难民”问题时，我们首要是要阐明他们在国际法上的地位和香港在公约内的义务，才能进一步讨论未来的政策走向。纵然香港不是《难民地位公约》及其议定书的缔约国，但早在1992年《联合国禁止酷刑公约》已适用于港英政府，而中国亦向联合国秘书长申明，该公约于香港主权回归后继续适用。

现时社会上仍有不少人（甚或立法会议员）对“难民”和“免遣返声请者”的概念有所混淆。与《难民公约》相似，港府所参与的《酷刑公约》同样是联合国的国际人权公约，目的是要防止世界上继续出现与酷刑或其他相似的行为，并且规范各缔约国要采取有效措施防止其管辖区内一切酷刑行为。目前滞港等候审批的7,000多个个案中，绝大部分都引援《酷刑公约》内所享有的基本人权而提出呈请，而非《难民公约》。更值得留意的是，《难民公约》及其后的议定书从未适用于香港，而入境处亦不会对任何人庇护或核实其难民身份，同时只会将获确立的个案转介到联合国难民署，并由该署决定确认难民身份及安排移居第三国家。故此，在难民署确认他们的身份前，法理上他们应称作“免遣返声请者”（旧称酷刑声请者），而非“难民”，更加没有“真与假”之分。

纵观目前香港的情况，社会对于《酷刑公约》被滥用及免遣返声请者所带来的社会问题表示忧虑实属无可厚非，但若我们以二元对立的立场（支持或反对）去讨论问题，便会忽略了“事实的全部”。根据入境处的数字显示，目前等待审批的个案中，虽然印度、巴基斯坦、孟加拉、印尼和越南籍人士占了总个案的76%，加上大多数个案都无法提出合理及具说服力的证据去证明他们在家乡面对不人道的威胁，令社会产生了“公约被滥用”的印象。可是，声请者当中亦有来自阿富汗、也门、中非共和国、苏丹和索马里等受内战或政局不稳所影响的国家，迫切地需要公约保护他们的人身安全。所以从人权保障和国际义务来说，退约之谈一来是牺牲了公约内保障港人免受酷刑的基本人权保障；二来亦无视了中国和香港在国际事务上的义务和责任，令两地的国际声誉受损。在考虑“假难民”的问题时，应该从行政角度出发，考虑如何在政策执行层面上修补目前国际公约内的漏洞，而不是因噎废食。

不论是美国退出《全球移民协议》，或是本港的“难民政策”，在思考外来人口政策时，除了政治、经济和文化融合的因素须要慎重考虑和平衡外，当局亦不能以“鸵鸟心态”回避国际社会的义务和责任。否则，若各国采取孤立主义去处理一些跨国界的问题时（如气候变化和难民问题），国际间的人道问题将会越演越烈，最后令每一个人都变成了输家。