紫荆党｜西九文化区管理局的这十五年

西九文化区管理局是“含著金钥匙”出生的。2008年7月西九管理局根据香港法例第601章《西九文化区管理局条例》成立，并一笔过获立法会批准注入216亿港元巨额资金。不仅如此，特区政府还为西九管理局组建了高规格的董事局，由时任政务司司⾧唐英年亲自出任董事局主席，民政事务局局⾧、发展局局⾧和财经事务及库务局局⾧则以公职人员身份加入董事局。董事局除按照条例要求设置审计、投资和薪酬委员会外，还专门成立发展委员会、博物馆委员会和表演艺术委员会以及咨询会。董事局并以高薪聘请全欧洲最大表演艺术中心-英国巴比肯艺术中心的艺术总监Graham Sheffield出任西九管理局的首任行政总裁。一时间，西九管理局高官名流云集，团队星光熠熠，不仅拥有充沛的运作资金，而且建有顶级的管治架构，是风头媲美香港赛马会的“天之骄子”。

来稿作者：周小稞

成立后的第一个五年是西九管理局轻松无压力的“快乐时光”。投入重金、耗时三年完成的发展图则终于在2012年3月刊宪，并于2013年1月被核准。随著政务司司⾧一职的变动，西九董事局主席也相应更换，林瑞麟在2011年9月顶替担任主席近三年的唐英年，但九个月后便让位于新任政务司司⾧林郑月娥。相比于主席一职的按章替换，来自英国的行政总裁在2011年1月也即上任仅五个月便以身体状况为由辞职，为其时歌舞升平的西九管理局带来一丝阴影。不过行政总裁的空缺很快就在四个月后为来自澳大利亚、有著与Graham Sheffield同样背景的Michael Lynch所填补。

这一时期的西九管理局没有大的资本开支，财务部门的主要工作就是如何让钱生更多的钱。得益于其时不错的投资环境，西九管理局的投资回报也在不断改善，最后两年的投资回报率都超过了4%，2012/13财务年度各项投资收入更达到创纪录的近10亿港元。有了这些“得来全不费工夫”的高额利息收入，西九管理层在顾问开销和薪酬支出上可谓毫不手软。为追求顶级发展图则，管理局投入2.3亿港元，同时聘请三家国际知名公司设计方案，让这一时期的顾问费用成为管理局最大的开支项。与此同时，由9人组成的西九管理层的总薪酬由2010/11年度的1,750万港元升近60%至2012/13年度的2,780万港元，行政总裁的薪酬也由最初的不足400万港元一路攀升至超过600万港元。

随著2013年9月西九文化区第一个重点项目-戏曲中心的动工，西九管理局开始进入“灰头土脸”、为工程所困的新五年。以文化人为主的西九管理层对工程项目的管理当然没有太多概念，对如何控制工程预算、如何掌握工程进度等自然也没有太多头绪。总投资27亿港元的戏曲中心其实并不算一个大项目，但原本预计2016年建成的目标还是随著时间的推移而先是推迟至2017年，后又推迟至2018年。而2015年1月动工、总预算近60亿港元的 M+博物馆项目因为被批给财政状况不稳定的新昌营造而最终导致西九管理局不得不在2018年8月终止与当时已陷入严重财困的新昌营造的工程合约。有关的波折造成 M+项目严重延误，原定2018年下半年落成、2019年上半年启用推迟至2021年11月才投入营运。至于工程造价最终超支多少，西九管理局一直未有对外披露。

对工程项目管理的陌生、不安与无力让西九管理层从戏曲中心开工之时就开始琢磨如何规避工程项目可能带来的下行风险、如何保护自己手中的现金不会被建筑成本所吞噬。经过与政府的多番商讨，西九管理局终于在2014年初说服政府接手总预算高达236亿港元的综合地库项目，三年后又说服政府授予西九管理局区内酒店/办公室/住宅的发展权。作为交换，西九管理局承诺严格审慎控制成本，但“快乐时光”养成的花钱习惯又谈何容易说改就改呢？虽然这一时期西九管理层的总薪酬已较“快乐时光”时期有所下降，但随著员工队伍的不断膨胀，薪酬总开支到2017/18年度已接近3亿港元，相当于投资收入的六成。

一方面是投资收入随著大量资金投入工程开支而不断减少，另一方面是员工薪酬等现金成本不断上升以及折旧摊销开始形成，终于在2018/19财务年度西九管理局首次录得超过5千万港元的亏损，正式陷入“入不敷出”、为钱而焦虑的五年阶段。2018/19年度还有超过3千万港元的正 EBITDA，到 2019/20 年度EBITDA也转为负的3亿港元，加上3亿港元的折旧摊销，年度亏损达6亿港元。2020/21年度亏损扩大至近9亿港元，2021/22年度亏损进一步扩大至逾15亿港元。这三个财务年度亏损的连续大幅增⾧，除了刚性增⾧的各项现金成本与折旧摊销外，也与三年疫情有关，导致M+博物馆虽然开张但却无法带来收入。

2022年7月由香港赛马会出资35亿港元修建的香港故宫文化博物馆正式对外开放，加上政府在2022年下半年大幅放宽疫情防控措施，西九管理局终于在2022/23年度录得逾8千万港元的博物馆门票收入，租金收入也大幅增⾧至近2亿港元，再加上近3亿港元的捐赠与赞助，2022/23年度业务收益较上一年度大增5亿港元至6.7亿港元，但总支出的刚性增⾧仍让年度亏损维持在近14亿港元的高位，让过去五年的累积亏损最终超过之前十年的累积盈余。截止2023年3月底，西九管理局的现金及银行结余只剩约75亿港元，流动资产净值只有约50亿港元，难怪西九管理局第一位华人行政总裁、政务官出身、2021年10月顶替柏志高（一名⾧期任职港府的英裔政务官）的冯程淑仪警告，西九管理局的现金储备到 2025 年中就将消耗殆尽，届时西九管理局可能不得不举债度日。

从“含著金钥匙”出生的“天之骄子”到即将破产的乞丐儿，人们不禁要问，政府216亿港元的本金加上过去15年利滚利过程中产生的80亿港元投资收入、也即近300亿港元的庞大资金都用到哪里去了？尤其是在西九文化区最主要的两大建设项目——综合地库与故宫博物馆还分别是由特区政府与香港赛马会承担的情况下。在天平的一边是296亿港元的本金与利息、10亿港元的银行贷款、过去六年逾7亿港元的各类收入以及来自香港赛马会与特区政府为故宫与地库项目已出资的近40亿港元，共计353亿港元；在天平的另一边是资本开支与运营支出，包括：224亿港元的 PPE（物业、厂房及设备）与投资物业、45亿港元的营运费用、28亿港元的员工成本以及12亿港元的M+藏品，共计309亿港元；两者的差额大致与目前资产负债表上的流动资产净值相若。

M+的藏品贵不贵？笔者不是艺术鉴定家，不敢妄下结论，但相信西九管理局出手肯定不便宜。员工的成本高不高？普通员工的薪水不清楚，但高管的薪资肯定不会少，10位高管中9人的年薪都在200万港元以上，行政总裁的年薪超过600万港元。营运的费用多不多？以顾问费用为例，西九管理局自成立以来累积花费5.5亿港元聘请各类顾问，包括2.3亿港元设计总体发展规划。当然，最大头的投入还是各项工程建设。224亿港元的投入中，18亿是投资物业，55亿是内部的装修与设施，151亿是主体的建筑工程，包括故宫博物馆、M+博物馆、戏曲中心、西九管理局大楼等。从建筑的角度来看，这些大楼都不是高难度的建筑工程，何以最后的总投入超过200亿港元可能只有西九管理层心中知晓。

其实西九管理层心里也很清楚，按照香港流行的公帑使用套路，200亿港元的投入实际上做不了太多事情。因此他们在第一时间就让政府承担起耗资巨大的综合地库工程，第一时间就从政府手中获取了区内酒店/办公室/住宅的发展权，还很聪明地让财大气粗的香港赛马会出钱修建故宫博物馆。按理说西九管理层早已未雨绸缪，但何以现时仍面临资金耗尽、无米下锅的窘境？为何不提早利用手中的酒店/办公室/住宅发展权？西九管理层给出的解释是，区内涉及商业开发的土地需配合政府综合地库的建设，而地库建设的滞后使得地库上盖各类商业设施的建设也无法及时展开，让西九管理局短期“以商补文”的计划落空。

放在一个微观的层面以及一个较短的时段来看，作为法定机构的西九管理局无疑是光鲜的，即便谈不上出类拔萃，但也找不到重大的瑕疵。它有由政府显要和社会名流组成的高规格董事局以及之下的各类委员会，确保了机构的治理标准；它有以高薪聘用的高素质管理团队，纵使做不到临危不乱、力挽狂澜，但也能审时度势，维持大体；它也有严谨的内部控制与风险管理机制，尽管还是未能避免 M+项目的失控。不过，如果放在一个更为宏观的层次以及一个更⾧的时间段考察，那么西九管理局的表现又无疑是令人失望的，甚至可以贴上“失败者”的标签。如果是一家上市公司，它恐怕会步新昌营造的后尘。

西九管理局反映出的问题与香港现行的土地拍卖制度或中学派位机制有几份相似。香港的土地拍卖乍一看，透明、公平而又高效，但却是不断推高香港地价与房价的重要帮凶；香港的中学派位也是一样的透明、公平而又公正，但⾧期实施下来却人为地将香港的中学分为三类，加剧了学生的分化。因此，西九管理局的问题就和香港的土地拍卖制度与中学派位机制一样，不能从微观层面找原因，而是要从上层设计找根源，唯有此才能从根本上解决西九管理局面临的挑战。在笔者看来，西九管理局问题的根源，一是缺乏有效的机制监督、考核与追责董事局与管理层，二是在董事局与管理层都配置了错误的领导力。

按照有关条例的规定，西九管理局须每年将机构未来三年的企业计划（Corporate Plan）以及未来一年的业务计划（Business Plan）送交文体及旅游局局⾧备案，也须每年将周年报告呈交财政司司⾧，并由财政司司⾧提交立法会省览。有关条例并无说明谁应该对西九管理局实施监督职能，谁可以对西九管理局的表现进行考核、对西九管理局的失职进行追责。结果就是，西九管理局运行的这十五年，尽管出现大大小小不少的问题，但没有一位董事局主席、没有一位行政总裁被问责，董事局主席一般随著官职的变化而变动，而行政总裁则多以自身健康原因而请辞或者工作数年后被正常轮换。

与此同时，由政务司司⾧亲自出任西九董事局主席，表面上看是对西九管理局的重视，实际上则是对西九管理局的放任，因为政务司司⾧因自身的工作性质根本无暇顾及西九管理局的事宜。特区政府也最终认识到这一问题，到2017年不再由政务司司⾧兼任董事局主席，而改由已不担任官职的唐英年出任主席一职。至于行政总裁，特区政府试图凸显西九文化区的国际化而一直热衷于由外国人出任这一职务，但这些外国人一是缺乏对中西文化交融的领悟，二是不谙香港本地事务的运作，结果在应对西九管理局面临的问题与挑战时常常是力不从心。2015年Michael Lynch辞任时就专门建议特区政府由香港人担任他留下的空缺，于是特区政府专门从政务官里挑选了英国人柏志高，尽管他本人毫无文化领域的经验。之后接任柏志高的是又一名资深政务官出身、有一定文化领域经历的冯程淑仪。但对于越来越商业化运作的西九文化区及其面临的日益严峻的商业与财务挑战，⾧期浸染于官僚体系的政务官们能够胜任吗？

西九管理局出现的问题也是现时很多香港的法定机构所面临的问题。麦理浩时期兴起的法定机构，其初衷是为了提升施政效率与改善服务质素。但由于缺乏有效的考核、监督与追责机制，这些法定机构服务的质素与效率在不断下降，而服务的成本与费用却在不断上升。为改变这一状况，笔者建议在立法会设立专门针对法定机构以及其它类似资助机构的委员会，行使对这些机构任命、考核、监督与问责的职责，以重焕这些机构的初衷与活力。具体到西九管理局，笔者建议聘请熟谙香港事务并具丰富商业运作经验的商界领袖出任管理层，通过成功的商业化运作让西九管理局摆脱危机、走向新生。

作者周小稞是紫荆党政策研究院研究员。文章仅属作者意见，不代表香港01立场。

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