政府有胆量推动住屋改革吗？｜于品海
香港楼价相对于收入无疑是全球最昂贵，但香港人的置业需求依然是全球发达经济体之中最旺盛的。根据权威调查机构Demographia的统计，2019年香港楼价对家庭入息中位数比率达20.8倍，意味一个香港家庭需要近21年的收入才能负担楼价，比第二位的温哥华高出差不多9年。大多数西方经济学家听到这种数据都觉得难以想像，不明白这种需求究竟是源于什么背景？至少有一点是清楚，就是连香港政府都认为买楼是年轻人追求的目标，而且积极迎合这种追求。听说香港官员有种共识，认为如果大家都为“供楼”奔波，就没有“闲情逸致”去批评政府，社会就可以比较安定。如果传言属实，他们显然是错误理解这种说法的社会学依据。这种假设有一个前提，就是大家有钱买到楼，或者在支付按揭供款之后，依然有足够收入支撑一定品质的生活。一旦住房价格被推高到目前的地步，大家望楼兴叹，或者供楼成本压缩其他生活开支，这种格局只能够为生活带来焦虑，社会稳定只能是空想。
这就是今天香港的实况。
在探讨居住议题时，首先要区分置业与租住的差异。置业有两种性质，投资和居住，而租住只有居住性质，租金是日常开支。房产投资是发达经济体全面金融化的表现，2008年美国的次按金融危机就是源于住房金融化的结果，记忆犹新。香港的置业文化早已远离居住为本的基础认识，房产金融化完全扭曲了住房需求的主次排序。有些人将置业美其名为抗御通胀，无视推高楼价正好是通胀源头这个基本事实，更对恶性循环无法持久的道理视若无睹。如果不是因为美国长时期实施货币量化宽松政策，无限量发债，大量供应美元，将利率推向零，也就是将自己的财政困难输出全球，香港的资产泡沫早就爆破。
置业迷思是经济转型的包袱
假设香港人通过置业解决居住需要，按Demographia统计香港楼价中位数704万港元计算，再根据特区政府统计处数据，2019年全港一半家庭即约130万户未有自置居所，也就表示香港人需要为置业支付91,500亿港元，或者承担64,000亿港元的按揭贷款（以70%按揭为平均数）。这些资金将会走向三个方面：土地、建造所创造的经济开支、地产商的利润。这究竟是香港经济的负担还是发展机遇？我认为它是前者，因为一大批人会将自己的储蓄用尽，还要承担庞大债务，他们的经济动能及创新将会裹足不前，甚至成为香港经济改革的阻力。
相反，如果这批人当中一半可以从首付和按揭负担中解放出来，又同时获得适切的居所，他们保存的资金和经济动能又会否为香港创造更大的经济成效？这是指减少了三万多亿港元的借贷负担，而且有机会将首付的逾万亿港元用到其他方面，包括创业。我相信它必然对香港经济产生比买楼更大的动能。谁能够让这种想像成为事实？唯一有可能的当然是政府，因为它可以用相对低廉的价格获得土地，特别是通过收购和收回的农地，包括棕地，将其改划为公营房屋建设用地。这是唯一和最快获得土地的手段，而且是最符合香港整体需要的住屋供应方案，既有利于减轻市民整体负担，而且对弱势阶层特别有利，甚至为经济和产业转型提供基础。很可惜，它既缺乏远见和认识，更缺乏胆量。
有些人认为政府不应该大量收回新界土地，应该让市场自己进行调节。但如果检讨过去几十年的土地供应格局，地产商是如何成功囤积大约1,000公顷农地，却无法解决住房的土地供应困局，就可以知道只有港府才拥有资源，又有行政权力，更有法律去支持自己成为新界农地具真正意义的拥有者，它亦可以将其转化为住屋建设用地。事与愿违，传统的市场理论早就证明无法解决所有问题，畏首畏尾的香港政府和贪图小利的地产商只能成为香港楼价高企和住屋供应不足的罪魁祸首。
政府根本是一头雾水
特区政府对自己的定位完全错误理解，对市场错误认识，对土地供应情况错误评估，再加上毫无政治魄力去改变困局，香港今天身处困局也就不足为怪。香港政府选择袖手旁观，就是以为可以将土地供应外包给地产商，让市场主导供求，最后落得没有一个群体得益。政府没有土地储备，履行不了自己的责任，所有人都应责怪它；地产商囤积土地，但长时期无法开发，而且成为社会憎恨的对象；新界依然存在各种零散闲置农地，环境恶劣，原居民又无法套现，收入低微，农地荒废；市民无屋可住、无地可用，而且要承担昂贵房价与租金，中小企业营商成本无法负担，收入和经济发展停滞不前。在这几群人当中，最受苦的当然是市民，特别是年轻人，而地产商是最“冤枉”的。他们的原意不是为了囤地，而是希望能够用低廉成本将农地改划为建设用地，增加自己的“面粉”，赚多些钱。但政府政策“不配合”，看不见全新的住屋格局，改划土地愈发困难，官员爱惜羽毛，宁愿不做事，也不愿意配合地产商提升改划效率，改革制度，更不希望被误解为偏帮地产商。结果是地产商打错算盘、囤积了不少农地，但绝大部份至今依然是农地，亦看不见什么时候可以改划为住宅用地。
日积月累，负责解决问题的精英们不再拥有解决问题的想像，他们的家人不需要每天为居住发愁，而一般市民却只能愈发无奈，对政府和制度，包括对既得利益结构，不再存有任何改革的幻想，甚至开始仇恨。首先，大家对港府的规划和起楼能力毫无信任，认为政府根本无意愿争取建设房屋所需的土地，包括不会收购农地或强制收回作为兴建公营房屋的私有农地。其次，香港人被迫去相信楼价只升不降，认为它可以一方面满足安居需要，同时还可以保值，迷信“唔买楼就唔会发达”。当这种心态深入民心，大家完全忘记楼价曾经暴跌的惨况，要改变这种惯性思维更是艰难，它甚至为政府维持僵化政策提供了足够“民意”。最后，如果香港不改变公屋政策，让更多人可以入住出租型公屋，例如将申请条件的收入红线提升至今天数字的一倍，甚至两倍，大多数中等收入人士根本无法合资格租住公屋，正所谓想都唔敢想，他们只能够继续被夹在各个阶层中间，被迫走向私营市场，承受最大的压力。
改革始于更“人性”的居住环境
如果这种建议已经超越香港人的想像，我们可以更进一步，因为更关键的还有一个挑战——如何提升香港人对公营租住房屋的认同。首先要做的是大幅提升公屋单位的人均居住面积和公营房屋的公共服务设施。现时房委会新建公屋单位主要分为四种类型，分别为 :
这种标准完全不符合一个现代富裕社会应该为市民提供的居住环境。例如一个三人家庭获发21平方米公屋单位，人均居住面积只得7平方米。虽然不少公屋户的成员或会迁出，以致根据房署统计，2020年公屋人均居住面积平均为13.4平方米，但居民随即要担心变成当局定义下的宽敞户，根据租契需要调迁。
现时房委会定义的宽敞户及优先宽敞户面积分别为：
讽刺的是，以三人家庭计，他们居住的公屋单位面积不应大于44平方米，即人均面积不到15平方米，何谓人性？与此同时，私人市场上面积不足20平方米的“纳米楼”供应量也以数倍计增加。要改变这种扭曲局面，第一步是将公屋编配标准提升到不低于目前所谓的“宽敞户”面积水平，继而在十年之内提升到超过“优先宽敞户”的面积。加上增加公共设施、改善环境等，彻底提升公屋的质素标准及在社会上的认受性。这项政策应该是香港政府今后二十年的最重要政策，重要性比任何改革更高，而且是所有特首及问责官员的共同政绩，任何人如果无法为完成这项任务作出贡献，都必须被问责。
比“港独”“真普选”必然更容易
当然，要做到如此程度的改革，最大的障碍当然是政府，但没有人推动政府做出这种成绩亦是困难之所在。既然如此，我认为大家可以用另一种角度去想像，特别对最仇恨政府的“抗争派”来说，改革土地供应制度的难度至少比“港独”低，比一些人提出的“自决”或差不多完全自治的建议更可行。还有，它亦比所谓的“真普选”更符合政治现实，至少中央政府会积极责成香港政府完成住屋改革这项“政治”任务。大家知道，这不是钱的问题，就好像东大屿的填海计划，而是政治魄力问题，就好像实施《港区国安法》和DQ议员，或是改革通识课，看似困难，其实是缺少政治意愿。如果大家能让中央明白土地和住房问题的实况，它显然不需要用国安法或DQ议员的手段来应对，更不需要人大会议。除了部分商界或者原教旨主义的自由经济学家，估计泛民和建制议员都不会反对这种住屋改革。
大家都知道房屋建筑的成本不高，难以满足的是土地供应。土地供应专责小组的报告曾经明确指出，香港的闲置农地是解决土地问题的有效方法，这其实是绝大多数人都知道的事实。根据《香港01》自己的调查，新界农地足以为香港居民提供足够土地，这并非要否定大量填海的中长期需要，两者之间不是非此则彼的二元对立关系。根据官方数据，全港住户有三成居于公屋，即130万户未有自置居所的香港家庭中，仍有约50万户既无自置物业亦未获分配公屋，按每个居住单位54平方米（每户3名成员、人均居住面积18平方米）以及采纳政府所规定新发展区及综合发展区住宅地积比最高标准6.5倍来推算，要满足这批人的居住需求，大概需要400公顷土地，加上道路与相连绿化和商业服务设施配套，估计所需土地大约800公顷，而土地专责小组的报告明确指出，单是棕地就可以提供不少于760公顷建设用地，而属于地产商的农地亦大约有1,000公顷，这些土地都应该是政府收购或收回的对象。
今天的土地问题并非无解，事实上，根据商业原则，香港大量的闲置农地，不论是在原居民或地产商手中，都可以成为解决香港居住和社会困难的优质资源，只是香港的官员缺乏想像力和魄力，毫无意愿触动原来的既得利益结构，更不愿意承担政策失败的责任，甚至不愿意因为要向地产商和新界原居民收购农地而被指责官商勾结。试问，地产商愿意长时间将自己的资金捆绑在闲置的农业用地吗？如果这些农地在10到20年之内根本无法被利用，甚至因为政府政策改变，这些土地毫无发展可能，只是等待政府发展需要而收地，甚至要承担闲置农地的罚款，估计地产商更愿意即时出售这些闲置农地。事实上，若政府重新获得大量开发土地，在改划之后，也可以为私人发展商提供更多开发用地，让他们有更多机会货如轮转。香港政府应该大胆制定改革政策，明确收回新界农地的施政方向，积极改划土地功能，承诺预留部分回收土地作私营住宅用途，公开拍卖，这比地产商囤积农地继续闲置更为合理。
解决住屋供应必须利用新界土地
其实，要解决香港土地供应，更不应该一叶障目，将住屋视作土地唯一要解决的问题。香港的人口结构与就业分布早就不符合城市发展规律。香港大多数人已经居住在新界，但就业职位主要都在港岛或九龙，交通被迫成为调节扭曲的支点。由于土地供应格局，将持续有更多人转移到新界居住，整体城市规划就要更强调就业和社会服务必须积极配合转移，这是缓解香港社会困局的唯一手段。反过来说，如果将就业机会更多地转移到新界，就会有更多人愿意迁移到新界居住，新发展区亦足以大幅提升年轻家庭的生活品质，缓解交通负担。大家可以想像，如果在新界增加不少于一百万个就业职位，同时更多年轻家庭在新界找到适切安居的地方，医疗、教育、商业以及其他公共服务设施积极配合，连港岛和九龙的逼狭环境都会大幅改善，香港家庭的整体生活品质必然上升。其实，要做到这一点，关键是香港政府能否尽情拥抱改革，是否愿意真心实意为香港的未来进行筹划，有胆量跨出这一步，而不是想像着面对的都是马蜂窝，总是担心会捅破它，之后不知如何收拾。
简单说，一些市民和年轻家庭忧虑的是住屋和未来的生活，不是土地。至于地产商，它们要的也不是土地，而是生意和利润。香港作为一个集体，香港政府作为其领导者，它必须考虑如何改变新界农业用地的管理及供应制度、筹划建设新界北部的大型商业中心区（CBD）、调整公营房屋租住政策、强化新发展区的公共服务设施，为私人住房市场提供更多土地。市民和政府之间的关系是明确和清晰的，它们是相互作用，互为因果，因为解决了土地和住房问题，不少人会对政府刮目相看。对于地产商，改变游戏规则也完全合情合理合法，更何况只是小修改。在今天的局势下，如果他们还要被指责为改革的障碍，是否不担心下一批汽油弹会扔到他们的头上？我真心认为，如果香港社会，特别是泛民，能将焦点更多地放在可以解决的问题上，而不是追求镜中花、水中月，商界采取进步、包容的经营策略，眼光放长远一些，政府和建制政党认清当前的政治局面，自我检讨，大胆承担责任，情况只会变得更好，至少香港人可以在另一个层次上建设更美好的香港，为自己寻找一个可掌握的未来。