【01周报】高度自治有多“高”？——访陈文敏、梁家杰、陈弘毅

小学上常识科时经常问老师：“‘高度自治’到底有多高？”如今带着同样的疑问，先后访问基本法委员会委员陈弘毅、港大法律学院前院长陈文敏及大律师公会前主席梁家杰。
陈弘毅坚称，“香港的自治权力比世界其他自治地区都要大”，陈文敏则苦笑说，“这永远是相对的，但我比以前更悲观”，梁家杰激动道，“如果回归前中共像今天这样解说，我宁愿移民外国做‘二等公民’！”

“在1980、1981和1983年三个暑假，我用了105天，走遍祖国大江南北，观赏壮丽河山……登上万里长城那时，我还感动得‘眼湿湿’，走上峨嵋金顶那刻，就感受到人情味的浓厚。”那时中国改革开放不久、正值中英谈判前期，在香港大学攻读法律学士的梁家杰，和普遍香港人一样，对中国有着“无法无天、造反有理”的印象，后来时任中共军委主席邓小平提出“一国两制、港人治港、高度自治”方针解决香港问题，既令他忐忑不安，又让他心生盼望：“当时刚执业，没有钱也不想移民继续做‘二等公民’，反而‘民主回归论’很吸引我，说我们可以自己话事㖞，不用再听红须绿眼点㖞，终于可以站起来㖞，我想留下参与塑造香港前路。”

早梁家杰一届毕业于港大法律学院的陈文敏，同样有着爱国情怀，也同样憧憬信誓旦旦的“高度自治”，他慨叹：“当年百废待兴，我们很期望中国可以好好的，也有心帮助国家建设。虽然崇尚民主自由，但也做了最坏打算，以为香港会变成中国的城市，没想到邓小平提出‘一国两制’，愿意保留社会主义最不能容忍的资本主义制度。这可见他的气概和气度，也反映当时中国为了香港的‘主权’和‘治权’，很多东西都可以放下、愿意给你很多自治。”

何谓“自治”？“高度自治”又有何魅力？现代政治学中，“自治”意指主权国家授权地方政府，以相对自主的方式产生执政及议政代表，并依法行使自我管理公共事务的政治权力；其治理的公权范围愈广，自治的程度愈高。那些年中国原本已有一般地方自治和民族区域自治，后来为落实“一国两制”安排，更于1982年修订《中国宪法》第31条，即在必要时会设立特别行政区，并由全国人民代表大会依法制定其实行制度、授予相关自治权限。

“香港人是能治理好香港的，要有这个自信心。”邓小平1984年会见香港各界访京代表团时，也以此勉励“港人治港”，可见“高度自治”相当具吸引力——一晃33年过去，中共总书记兼国家主席习近平，在月中发表中共第十九次全国代表大会工作报告时，一再重申中央对港拥有“全面管治权”，并强调要把“全面管治权与高度自治权有机结合”，不少人将之解读为“收紧对港政策、削弱高度自治”，这当中包括曾经相信“一国两制”的陈文敏和梁家杰。

就像我们喝Gin & Tonic一样，正确酒水比例是1：2.5，Gin酒多了会变成烈酒，Tonic水多了又会淡而无味，虽然仍然是Gin & Tonic，但酒水比重不同，味道自然有异。到底要多少“全面管治”，又要多少“高度自治”，才能“有机结合”？

读不懂的“有机结合”

一小时的访问下来，陈文敏问了九次这个问题：“我真的不懂，‘全面管治’和‘高度自治’可以怎样‘有机结合’？就像我们喝Gin & Tonic一样，正确酒水比例是1：2.5，Gin酒多了会变成烈酒，Tonic水多了又会淡而无味，虽然仍然是Gin & Tonic，但酒水比重不同，味道自然有异。到底要多少‘全面管治’，又要多少‘高度自治’，才能‘有机结合’？”

不少人和陈文敏一样，对“有机结合论”感到陌生和不解，然而，翻查新任中央政治局常委、被誉为中共理论翘楚的王沪宁于1985年，在《政治学研究》季刊（北京），与中国政治学会前副会长王邦佐合撰《从一国两制看主权与治权的问题》一文，论文摘要已点出“一国两制”构想的重要特征，是“主权和治权高度有机的结合”。换言之，早在32年前，就有中共学者提出相关论述，问题是，香港人有否正确接收和理解有关信息呢？

“当年中共有很多研究，强调理论政治，但当时若问具体什么是‘有机结合’，相信没有人会知道，不管是30年前或30年后，我还是看不懂。”陈文敏认为，中共与香港在法律理论上的最大分别，在于对方总是从一系列抽象难明的原则入手，这也正是中港难以互相理解和交流讨论的困难之处，“那些不够具体实际的大原则，往往是很难去反对的、很有弹性的，也没有人可以质疑的，但当他讲完一堆空泛的原则过后，就会随其喜好在不同时候加诸不一样的解释，令人有不同解读，但在普通法中，法律条文要尽量清晰，相对不会有太多含糊的地方。”他指两种理论各有所长，双方应努力寻求平衡点。

正如“高度自治到底有多高”一问，参考国务院新闻办公室2014年6月发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书的说法，香港的“高度自治权”源于中央的“授权”，即是“中央给多少，香港就有多少”。若以中共因时制宜的辩证观观之，“高度自治权”本质上属于“授权性权力”，而非“固有性权力”，当“授权”的环境改变了，“授权”的内容就不可能不变，换言之，中央可以因应局势的变化，随时“收紧”或“释放”授予香港的“自治权”，当中大部分权力始终在香港手上，而关键权力则在中央手中。

我明白中央对港拥有全面权力，但问题是，你曾经引导我相信你愿意约束权力，就像唐太宗的谏官有‘免死金牌’，《基本法》就是中央承诺约束权力的宣示，但如今你一再自圆其说地强调“全面管治”，变相宣告放弃自我约制！你当年若像今天这样直接挑明，我无话可说，宁愿去外国做个“二等公民”！

不约束的“全面管治”

在陈文敏和梁家杰眼中，当年向往的“高度自治”之高，不但在于中央放权，更在于中央多番表态愿意自我约束权力。“我明白中央对港拥有全面权力，但问题是，你曾经引导我相信你愿意约束权力，就像唐太宗的谏官有‘免死金牌’，《基本法》就是中央承诺约束权力的宣示，但如今你一再自圆其说地强调‘全面管治’，变相宣告放弃自我约制！你当年若像今天这样直接挑明，我无话可说，宁愿去外国做个‘二等公民’！”梁家杰愤愤不平说。

陈文敏则担心，如果没有有效机制可以制衡或约束中央对港用权，这将是“高度自治”的悲哀，他以全国人大常委就去年底立法会“宣誓风波”主动释法为例，批评人大根本没有必要赶及在香港法院宣判之前释法，认为此举难免令人质疑当局企图左右判决结果，“就算是那两个人（青年新政梁颂恒和游蕙祯）触及你底线，你是否要以此行使你的‘全面管治权’，不惜一切来破坏香港的‘高度自治权’呢？这是不是‘有机结合’？为何不像2011年‘刚果案’那样按部就班，由终审法院决定需否提请人大释法呢？”

正如前律政司司长黄仁龙上周四（10月26日）在香港大学《基本法》研讨会上所言，是次释法“非常可惜”，“不值得”为个别人士的政治表述释法，而本港三层法院均表明，法院根据现有宣誓法例，已能得出相同判决。

不过，在陈弘毅看来，中央一直坚持“一国两制”方针，根据《宪法》和《基本法》行使应有的管治权，故看不到有任何背离方针或损害“高度自治”的行为。他又认为，过去中央直接对港行使权力的次数相当少，而香港亦一直享有比世界其他自治地区更高更广更大的自治权，既有行政管理权、立法权、独立司法权和终审权，又可参与对外事务和国际组织，而且财政独立，不用向中央政府缴税。

香港的自治权力范围，比世界其他自治地区都要大。

例如内地目前有44个少数民族实行“民族区域自治”，合计有5个自治区、30个自治州、120个自治县、1,500个民族乡，他们依宪法行使特定的自治条例，管治逾64%的国土及76%的少数民族人口，但没有一个自治区域享有与香港“等高”之“高度自治”。

有前提的“高度自治”

或因如此，有不少和陈弘毅持相同法律观点的内地学者，近年发表不少学术文章，多番强调“高度自治”虽然“高”，但也必须要有“度”。例如中山大学粤港澳发展研究院教授王禹2013年发表《高度自治的概念、组成要素和象征探讨》一文提及，“高度自治”并非“完全自治”或者“最大程度自治”，而有关本质问题在1980年代中英谈判过程中已有明确定论，当时英方提出以“主权换治权”不果，继而再以“完全自治”和“最大程度自治”修改中方提出之“高度自治”内涵，但同样遭中方拒绝。

据王禹所言，“高度自治”是必须依法进行的自治，当中包括以下三种内涵：（1）“高度自治权”不是无限的，必须以《基本法》的规定为限；（2）“高度自治”的行使不是任意的，必须以《基本法》规定的方式行使；（3）所谓“以《基本法》规定行使”，是依照《基本法》的内在精神行使“高度自治”，即不得违背“一国两制”方针、不得危害国家主权统一和领土完整、不得损害特别行政区长期繁荣稳定。

无可否认的是，当年提出“一国两制”构想的邓小平，在不同场合谈及“高度自治”的同时，也反复强调“高度自治”的限度。例如他曾于1983年6月26日的《中国大陆和台湾和平统一的论谈》指出，“我们不赞成完全自治的想法，自治不能没有限度，既有限度就不能完全。”至1984年10月3日，他又在《保持香港的繁荣和稳定》中提及，“不能笼统地担心干预，有些干预是必要的”，要视乎有关“干预”能否符合港人利益。邓小平亦曾于1987年4月16日会见香港基本法起草委员会发表的讲话中强调，“有一个问题必须说明，切不要以为香港的事情全由香港来管、中央一点都不管，就万事大吉了。这是不行的。这种想法不实际。”

就算是那两个人（青年新政梁颂恒和游蕙祯）触及你底线，你是否要以此行使你的“全面管治权”，不惜一切来破坏香港的“高度自治权”呢？这是不是“有机结合”？为何不像2011年“刚果案”那样按部就班，由终审法院决定需否提请人大释法呢？

近年政治纷争不断，自治、自决甚或独立的争议不绝，有部分进步民主派更是大吹“自决风”，冠以“民主自决”及“内部自决”等名义，提倡应以此解决2047年后香港二次前途问题。这种介乎“高度自治”与“虚幻独立”之间的说法，吸引不少年轻人关注，同样亦触动了中央神经，担心会危及国家安全；然而，根据陈文敏的观察和认知，绝大多数香港人所追求的只是“高度自治”，“他们不是想否定‘一国’，而是想维持可以自己话事的‘两制’。”

“香港人是很无奈的，因为‘一国两制’本身就是两种意识形态的冲击，当中必然会引起矛盾和冲突，但我们别无选择，只能好好珍惜现有价值和制度，我也相信，对于中央来说，保留香港的‘高度自治’是‘一国两制’最好的出路。”陈文敏提到，港人若想维护“高度自治”，首先应避免攻击司法制度，“你可以循道理上评论法官，但不要一下子就跳到‘警察拉人，法官放人’的层面，或标签法官是‘黄丝’、‘蓝丝’，倘若继续将政治色彩带入法院，反而会削弱我们最根本的优势”。

陈文敏又勉励香港人继续发声，不要只说当权者想听的话，因为爱国不等于不能理性批评；最后他嘱咐香港人要做好本分，无论是从事社会抑或经济价值的建设，尽力保持香港的竞争力。

面对国家发展大势，香港又应如何自我定位？陈文敏说，香港历来都在竞争环境中生存，不必担心和内地合作就会丧失本身价值，同时也要认清香港只能是“城市”的角色、找到我们作为特殊“城市”的特别位置，只有保存重要的生活价值和基本制度，日后才有资格探讨2047年后的事。

陈文敏又强调，一定要尽量争取和把握更多与内地沟通的机会，他相信中央绝不是铁板一块，也希望民主派适时放下姿态和成见，“人家叫你去就去啦，为什么要讲条件？不要期望见一次两次就会有成果，去了也不代表你放下原则，反而是和对方建立互信的开端。”

现任公民党主席梁家杰也建议，香港人要认清形势，好好装备自己，“就算他日中央放权让香港实行‘高度自治’、有‘真普选’，大家有没有料？能不能做好良好管治？”他特别提到从政者应该深入社区，令市民真心拥抱民主、“不要只以为民主就是一年派几次米粉、带你去几次旅行。”

港澳办的解画降温

陈弘毅则相信，港人要遵守《基本法》，而《基本法》亦同样限制了中央的权责，可有效确保香港继续享有“高度自治”。刚调任港澳办主任的张晓明上周五（10月27日）亦在港澳办网站撰文，为十九大报告的港澳政策解画，当中特别提到香港有舆论担心中央的“全面管治权”会影响香港的“高度自治权”，但他认为这种担心是不必要的。

张晓明又解释，中央之所以强调“全面管治权”，是“针对极少数人以高度自治为由，抗拒或排斥中央依法行使权力，甚至公然挑战一国和有关底线的言行”，他更罕有提到，中央应尊重香港的“高度自治权”，“不应以享有‘全面管治权’为由任意加以限制和干预”。

回归到问题核心，到底“高度自治”有多高？香港大学政治及公共行政系副教授阎小骏，曾在其著作《香港治与乱：2047的香港政治想像》中指出，香港“高度自治”的空间大小，直接取决于中央与香港之间的政治信任程度，两者互成正比，香港更加要积极行动，捉紧机会。

陈文敏亦说，“高度自治”永远是相对的，惟目前欠缺一个有效机制，以仲裁中央与香港之间因权力划分而产生的矛盾和纷争；尽管1980年代末起草《基本法》期间，时任咨询委员会委员的陈弘毅，已经提出设立一个特别的协调架构处理冲突，但陈文敏认为，理论上“基本法委员会”应该发挥有关仲裁作用，但实际上该机构的制衡功能形同虚设，如今唯有寄望中国发展走向愈来愈客观、相信中国的价值体系也会与时俱进，方能令有关机制从根本发挥作用。

上周一（10月23日）出版的第83期《香港01周报》头版文章《解读全面管治与高度自治》一文，曾经以中港两地之间的微妙共生、合理对峙及有机结合三方面探讨有关问题。倘若我们只以“二元对立思维”来看待“全面管治”与“高度自治”，难免会无限放大前者的负面影响，继而遗忘后者所扮演的重要角色，如此自我矮化香港特别行政区在“一国两制”中的正面地位和积极作用，最终恐怕永远只会看到“矛盾”而无法找到两地可以“结合”的共识。也许，香港人不应该问“高度自治”到底有多高，而应该问，我们向往的“高度自治”可以有多高？

上文刊载于第84期周报（2017年10月30日）。

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