【十九大解读】全面管治权：从委婉到直接，是强硬是积极？

中共第十九次全国代表大会上周三（18日）开幕，总书记习近平在工作报告中三度提及香港，传媒及政党多聚焦于“牢牢掌握全面管治权”一言，忽略“全面管治权与高度自治权有机结合”一说。其实，只要梳理回归历史脉络，对比历任领导人治港思维、整合习近平连串涉港言论，就会有更深刻的理解。究竟中央态度是强硬还是积极、说法是矛盾还是合理、港人应提心吊胆还是处之泰然？可循全面管治权与高度自治权之间的微妙共生、合理对峙及有机结合三方面解读。

这次习近平的讲话，是自香港回归后，历届中共党代会报告谈及港澳篇幅最多的一次，有逾700字，分三大重点：

（1）总结五年工作新进展，牢牢掌握宪法和基本法赋予中央对香港的全面管治权；

（2）将一国两制纳入新时代中国特色社会主义基本方略，要全面管治权与高度自治权有机结合；

（3）展望一国两制发展蓝图，有序推进民主，让港人共同承担中华民族复兴历史责任。

普遍传媒报道和政党解读时，着眼点都放在“全面管治权”，以此认定中央将加强对港管治，甚至担心激化中港矛盾和社会撕裂；无可否认，这对深信一国两制是“井水不犯河水”、坚持高度自治是“神圣不可侵犯”的香港人而言，情感上自是难以接受。不过，若想深入理解中央对港政策，就要因应各种变化以辩证思维从多角度切入思考，同时克服偏见与执念，方能突破盲点、打破迷思，探索出更多香港自处之道。

微妙共生：源于起草《基本法》而非《白皮书》

泛民政团如民主党和公民党等讨论“全面管治权”和“高度自治权”时，通常会直接得出“破坏两制”的结论，认为两权不能同时存在，因为前者会削弱后者，不过，对中央而言，“全面管治权”自香港回归时就必然存在，且与“高度自治权”共生共存。

如2014年6月国务院新闻办公室发布《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书所指，中国从1997年7月1日起同时收回香港“主权”和“治权”，并根据《宪法》第31条，“授权”成立直辖于中央人民政府的特别行政区，实施经全国人民代表大会通过的《基本法》，使之享有受中央监督的“高度自治权”，同时中央直接对港行使《基本法》修改及解释权、国防与外交管理权、特首与主要官员任免权等，从而落实改革开放旗手邓小平“一国两制”构想。

若要以数学公式简单呈现，中央全面管治权 = 中央直接对港行使权力 + 中央授权香港高度自治权 + 中央对港监督权。

按其逻辑，在“授权”之前，中央完全拥有对港直接管治权，是谓“一国”；当中央按照《宪法》与《基本法》规定，把行政管理权、立法权、司法权和终审权等部分治权授予香港政府直接行使，以保持原有资本主义制度和生活方式不变，是谓“两制”；简言之，“一国两制”操作模式下，全面管治权与高度自治权之间，是“主权”与“授权”的共生关系，同时亦反映中央与香港之间，“一国”对于“两制”的统领关系，以及“两制”之于“一国”的依存关系，有关的授权逻辑应该为“中国收回香港主权和治权 — 中央对港拥有全面管治权 — 中央授予香港高度自治权而非完全自治权”。

《白皮书》发布后一度引起社会哗然，其主要执笔者之一、北京大学法学教授强世功便撰文澄清，指“全面管治权”并非中央可以直接管理香港任何事情，否则“一国两制”将无以为继；他又解释，“全面管治权”相等于“全面管辖权”，即中央对香港的主权。不过，民主派仍然批评是“扭曲一国两制、矮化高度自治”，法律界更发起有逾1,800人参与的黑衣静默游行抗议，甚至激发78万人参与“和平占中民间公投”，惟当局不但没有收回《白皮书》，反而把“全面管治权”这个原属国务院新闻办的政策用语，正式纳入中共党内最高层次的政治报告。

一般相信，“全面管治权”说法源于《白皮书》，其实不然。翻查《香港基本法起草过程概览》，早于1980年代末起草《基本法》期间，基本法咨询委员会辖下剩余权力工作组的《剩余权力讨论文件（草稿）》，已有咨委提出“中央对香港的权力是绝对的、全面的”一说。

当时港区草委李柱铭认为，《基本法》没有列明的“剩余权力”，应归特区政府拥有；不过，有其他草委反驳，“剩余权力”只会在权力由下而上的联邦制国家出现，因那些邦或州原本已拥有“主权”，至组成联邦时，再授予联邦政府相关权力，自身则保留“剩余权力”。然而，香港与中央并非邦州与联邦政府的关系，而中国更是权力由上而下的单一制国家，即使授权香港高度自治，但仍拥有绝对而全面的“主权”和“治权”，故“剩余权力”也应由中央保留。

无论今时今日的香港人有多不愿意接受，《基本法（草案）》最终于1989年初，经三分之二以上草委通过并进行咨询，并在翌年4月获全国人大通过正式颁布《基本法》，其中第20条显示，“剩余权力”归中央所有，并可根据实际情况授予香港行使，肯定了“中央对香港的权力是绝对的、全面的”之说。

合理对峙：由委婉到直接，是强硬是积极？

有人会问，既然中央对港拥有全面管治权，为何回归多年至《白皮书》发布之前，都不曾直接提出有关论述？公民党主席梁家杰就曾公开批评，指中央藉《白皮书》“背信弃义、过桥抽板”，断言当局若在1990年初提出“全面管治权”，香港一定难以顺利回归中国。有人会形容中央“龙门任搬”，也有人说是“因时制宜”，即因应一国两制发展进入不同阶段，逐渐调整由委婉渐趋直接的表达方式。

根据专门研究一国两制的中国人民大学台港澳研究中心教授常乐所言，中央治港方针先后经历“井水不犯河水”及“有所为有所不为”两个阶段，在中共十八大正式进入稳步落实全面管治的新阶段；国港澳研究会理事兼北京航空航天大学法学院副教授田飞龙日前撰文指出，中央近年面对香港政改争议，以及本土分离等系列挑战，故因应形势要求而调整适应时代的具体治港方略，对以往偏重“两制”的治港思维与政策取向，进行检讨与修正，把重心转移至“一国”的法理意涵，以打破“一法各表”的法理乱象与僵局，继而重塑《基本法》的新秩序。

对比历任国家主席在香港回归周年庆典上发表的讲话，或许更能感受中央从偏“两制”到重“一国”的表述变化。在1997年香港特区政府成立庆典，时任国家主席的江泽民提到，中央各部门也要遵守《基本法》，又指中央各部门和任何地方，都不会也不允许干预香港依法自行管理的事务；至2007年香港回归10周年，时任国家主席的胡锦涛总结一国两制经验时，开始强调“一国”是“两制”的前提、没有“一国”就没有“两制”、“一国”和“两制”不能互相割裂，更不能互相对立；到今年香港回归20周年，习近平谈及更好落实“一国两制”意见时，指出要准确把握“一国”与“两制”的关系，重申“一国”是根是本，而“一国两制”的前提首先是为实现和维护国家统一，故必须牢固树立“一国”意识、坚守“一国”原则，并在“一国”的基础上，令“两制”的关系完全做到和谐相处、相互促进。

有人认为，中央只是将“一国两制”的实际操作模式说得更清晰，即是把“高度自治”更清晰更具体地演绎成“中央全面管治下授予香港的高度自治”，但也有人质疑，中央愈趋强硬的说法，是在“僭建”一国两制和《基本法》，例如香港大学法律学院教授陈文敏曾经指出，中央治港的基调变了，导致其对“一国两制”和《基本法》的解释也随之改变。

这种对立面的理解必然存在，正如全国港澳研究所理事、北京大学法学院教授陈端洪所撰《理解香港政治》一文所指，“对峙”是香港政治精神构造的根本特征，这包括恶性的对立与对抗，也涵盖合法而正常的矛盾，因为“一国两制”本身已超越现代国家的同质性原则，它容许两种性质各异的制度共同存在于一个主权国家之内，社会主义制度作为国家制度，资本主义制度则作为地区制度，这必然会出现“二律背反”现象，即两种理论或学说各自成立但又互相矛盾。

同样，两制的对峙也是“高度自治权”和“中央管治权”的对峙，当中包括经济制度和政治制度的对峙，《宪法》和《基本法》共同构成香港宪制基础，《基本法》又重新确定香港政治制度，港人由学习至适应的改变过程中，少不免会对自己的政治存在形式感到怀疑，故又衍生不同社会心态和意识形态的对峙。陈端洪认为，正常的对峙有利“一国两制”，因为香港和中央可以在对峙中寻求动态平衡、发展协商机制，从而减少对抗，加强合作。

有机结合：胡锦涛提过无人理

习近平在十九大工作报告中，把“一国两制”纳入新时代中国特色社会主义基本方略，要求“必须把维护中央对港澳特区全面管治权和保障特区高度自治权有机结合起来”，以确保“一国两制”方针“不会变、不动摇”，令“一国两制”实践“不变形、不走样”。

各大传媒均有报道“有机结合”一说，但对个中深意，却没有加以阐述，主要可能源于港人忽略了“有机结合”在中共思维的重要性，这也往往令香港各界在解读涉港言论时只看一面，不及其余。从字面解释，“有机结合”是指各有所长的两者互相结合，从而取长补短，获得更好的成果，这可参考上述陈端洪的对峙合作论；而细阅整份报告，发现习近平先后五次提到与“有机结合”类近的“有机统一”（又称“对立统一”），即是再矛盾的双方，如果能找到动态均衡点，就能令两者在“对立”的同时又实现“统一”，从而形成具有政治活力的“有机体”，有关辩证思维对如何理解“全面管治权与高度自治权有机结合”，有一定启示。

翻查自香港回归后历届中共党代会报告，其实“有机结合”一说，早于2013年胡锦涛发表第十八大报告时已经提出。当时他指出，“必须把坚持一国两制原则和尊重两制差异、维护中央权力和保障特别行政区高度自治权、发挥祖国内地坚强后盾作用和提高港澳自身竞争力有机结合起来，任何时候都不能偏废。”

显而易见，相对胡锦涛说法而言，习近平省却了不少令人感到婉转客气的赘词，更加单刀直入而坦率精准地点出“有机结合”的两大关键，就是“维护中央的全面自治权”和“保障香港的高度自治权”，两者是互动互构同时又互相定义的。

港人在解读有关治港思维时，若只看到“全面管治权”，而忽略其与“高度自治权”的“有机结合”，很容易会无限放大“全面管治权”的负面影响，继而遗忘了“高度自治权”所扮演的重要角色，自我矮化了香港特别行政区在“一国两制”中的正面地位和积极作用。

其实，除了胡锦涛曾经提到“有机结合”之外，习近平今年7月1日在港发表回归20周年讲话时，亦已两度重申“有机结合”，其一是论及要准确把握“一国”和“两制”的关系时，引用与胡锦涛论述相似的说法，其二是论及香港要依照《宪法》和《基本法》办事时，提到“在落实宪法和基本法确定的宪制秩序时，要把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来”；可惜的是，坊间舆论普遍没有好好消化有关言辞的内涵，往往只把重点放在“港独”及“国家安全”等问题上，未能带领港人深入思考。

诚如常乐教授所言，香港现正处于“经济转型困难期”、“社会矛盾突显期”、以及“政治动荡期”的三期叠加周期，客观因素都会引起港人对“一国两制”的信心危机，难免会以负面态度对待中央表述治港政策的各种调整，甚至担忧“一国两制”已经走样变形、认为《基本法》名存实亡等等。

然而，对中央而言，一国两制已纳入基本国策，要执行与贯彻这项史无前例的的尝试，必须具备坚毅的战略定力，并且要按时、按势推动战术调整，例如强调“全面管治权”的论述，旨在加强而非破坏“一国两制”。而香港人不应把精力耗费在不切实际的“民族/民主自决”或“香港独立”等突破“一国两制”框架的遐想，又或沉陷在“全面管治权削弱高度自治权”的负面情绪当中，而是理解“两制”的一体性与差异性，积极寻求共识以发展协商机制，逐步改良现行的不足之处，令两制及两权真正做到“有机结合”。

上文刊载于第83期《香港01》周报（2017年10月23日）“中共十九大系列专题”。

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