【政策分析】每天150个单程证逼爆公立医院？　林郑4年前埋伏笔

今年流感高峰期，公立医院又再爆煲，继而引起社会对於单程证人士是否逼爆医院的讨论，见解亦相当两极化。有人批评内地新移民过多拖低医疗服务水平；有社福团体则认为社会流行的质疑是“抹黑”和“歧视”云云。
其实每当讨论到人口政策问题，背后必定涉及资源如何分配。现任特首林郑月娥，在上届政府便担任人口政策督导委员会主席，4年前发表有关人口政策的报告，内容亦承认新移民将会是香港未来数十年人口增长主要来源。
不过翻查该份理应“最权威”的人口政策报告，政府对于未来的医疗需求，讨论仅限于人口老化，对于新移民这个最主要人口增长来源对医疗服务的需求，却没有深入探讨。结果政府至今拿不出任何有效办法或具说服力的说词以回应社会质疑，以致新移民有否加剧本港医疗负担，沦为一场没结论的口水战。

“R字头”是否等同“内地新移民”惹议

近日前线医护人员抗议医护人手不足时，多次提及单程证问题，有放射治疗师声称10名求诊人士之中有7、8个“身份证号码R字头”。但随即又有评论质疑这种观察方法不科学，因为R字头未必等同内地单程证人士，只是显示持证人由2000年12月28日至2011年7月31日首次登记身份证，并且不在香港出生。而以社区组织协会为首的社福团体，则开记者会直斥有人将医疗问题归咎新移民，是歧视之举。

但有一点可以肯定的，就是人口变化与医疗需求不可能无关，因为人口政策，说到底就是如何分配社会资源的基础。特别是公共资源不可能无穷无尽之下，政府需要更妥善掌握未来人口变化趋势，才能制订合适政策有效分配。新移民也是人，也要吃饭，也会经历生老病死，而每日150个单证证配额，就算配额未必年年用尽，都是一个不少的数目。

政府承认人口增长主要来自新移民　惟不深究对公共服务影响

而针对香港未来的人口政策，政府在2012年成立人口政策督导委员会，由时任政务司司长林郑月娥担任主席，小组在2015年1月发表报告。内容提到，香港2014年人口增长之中，自然增长（出生减死亡）为13,300人，持单程证来港人士为43,500人，基于本地出生率低，以上差距日后会继续拉阔。到2041年，推算人口有846.9万人，当年香港自然增长会呈负数，减少30,200人，相反持单程证来港人士将会多达54,800人。

不过当时的报告，对於单程证人口对本港公共资源（包括公营医疗）构成的影响，近乎只字不提。报告指“收到不少有关单程证计划的负面意见，认为持单程证来港的内地居民会争夺公共资源，香港应主动审批单程证，减少配额甚至取消单程证计划等”，但政府“完全不认同这些意见”，认为这“不但漠视家庭团聚的需要，对新来港人士亦极不公平”云云。

政府提医疗改善措施　惟成效有限

报告有部分章节提及医疗资源问题，但主要围绕人口老化，却未提及作为本港人口增长最主要来源的单程证。其中在“增加医护人手”一段，报告提及的政府措施主要有4类：透过自愿医保计划鼓励更多市民使用私营医疗服务、由食物及卫生局主理检讨医疗人手、增加医护学科学额、透过优化医生执业资格试和有限度注册制度让更多海外医生来港执业。

当然，单论政府上述政策的成效，本身就是疑问：例如自愿医保“走样”收场，只用扣税形式鼓励市民购买医保，关键的高风险池消失不见，标准保单不设必定承保条款，亦即最有需要医保的市民反而难受惠；医疗人手继续不足，医生执业资格试同样难考，有限度注册医生人数极少；医护学额增加有一定作用，但远水难救近火。

既然政府未能有效解决既有的医疗问题，民间质疑人口过多致医疗体系不胜负荷，甚至有部分言论要求“源头减人”，都是政府当年未有妥善解答如何应对单程证人口增长的结果。

新移民人口结构低收入、老龄化　恐增加日后医疗负担

这里需要再厘清一点：公营医疗应尽可能做到人人平等，而政府既然已预计单程证会是香港未来人口的主要增长来源，也就有责任评估要有多少资源应对。然而，目前医管局并没有备存新移民求诊数字，只会区分“符合资格人士”（EP）及“非符合资格人士”（NEP），而新移民属EP之列，所以社会无法百分百掌握新移民对本港医疗需求，不过仍有其他数字可以作为参考。

根据立法会《数据透视》，截至2016年，15岁及以上单程证持有人的每月就业收入中位数为10,300元，远低于全港整体中位数15,500元。包含内地新移民的家庭，每月住户收入中位数为17,500元，低于全港整体中位数25,000元。新移民住户贫穷率（政策介入前）达36.5%，远高于全港整体家庭住户贫穷率（19.9%）。

至于年龄结构方面，按照2016年中期人口统计报告，在2006年，内地来港定居未满7年人士的年龄中位数是30.5岁，2011年上升至31.5岁，2016年再上升至33.9岁，有上升趋势。虽然这数字低过全港人口年龄中位数，但人口增长是“绝对值”，每增加一个人，公营医院就多一个“潜在用家”，他们也会经历生老病死。当新移民数目增长、整体年龄亦在上升、经济状况较多为基层，他们倾向使用公营医疗服务，自是合理推测。

理性讨论人口政策　非“歧视”之举

讨论人口政策，必然涉及资源分配，尤其香港可发展土地不足、公共医疗体系又爆煲，如何“做大个饼”，以至“如何分饼”都是不能回避的议题。面对新移民这个人口增长主要源头，政府不应该也不可能忽视他们的人口特征、对公共医疗体系的影响。

这些争议，并非一句“家庭团聚是人权”、“提供更多劳动力”的口号就可以掩盖，社会需要理性考虑更多问题：本港人口到底要扩充到什么规模？香港医疗体系有没有足够的承受能力？家庭团聚又是否一定要在香港？港府连审批权都没有又是否合理？政府在筹划香港未来几十年的人口政策时，对这些基本问题都交不出令人满意的答案，莫说说服公众，连基本逻辑都说不通。

其实这说到尾也是一个政治问题，现时港府对於单程证没有审批权，难对人口作长远规划。再加上近年政治气氛重压、中港矛盾尖锐，政府又回避讨论单程证问题，一听到要求检视单程证政策即时摆出否定态度，当政府都无法在单程证问题上讲清讲楚、以理服人，社会上出现对单程证制度的质疑，也就是林郑4年前在人口政策报告未有交足功课的结果。