【01周报．两会】被忽略的修宪关键——中共执政重入宪法正文
中国共产党在全国两会开幕前夕，突然提早大半年召开三中全会，事前更公布早于二中敲定的《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，当中外界最关注的，是中共建议取消国家主席连任期限，担心此举会令中国政治轨迹生变；然而，大家似乎都忽略了是次修宪的关键，在于宪法条文第一条第二款新增了一句“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，再次以入宪来确立其执政合法性。这是继1975年毛泽东时代首次把“中共执政”写入宪法条文、以及1982年邓小平时代把“中共执政”剔出宪法条文后，再次打算将“中共执政”加入宪法条文内。
鉴于中共过去犯下的多个严重错误，包括反右运动、大跃进、文化大革命及六四事件等，有关其执政的认受性及合法性，近70年来一直备受争议；而翻查中华人民共和国的制宪历程，“中共执政”的论述曾经多次变化，但现时的宪法并未正式写成条文。
在1949年建国初期，经中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》及《中央人民政府组织法》，共同构成新中国政府的宪法基础。尽管当时中国共产党在中央人民政府委员会占主导地位，但鉴于社会正处于新民主主义的过渡时期，《共同纲领》并没有列明中共的执政地位，仅在序言提及其有份组成协商会议。
至1954年首次公布宪法（又称《五四宪法》），由中共中央宪法起草小组执笔，最后再经中共主导的第一届全国人民代表大会通过。《五四宪法》沿袭并深化《共同纲领》的政治逻辑，两度在序言中提及中国共产党的“领导”地位，但未有在条文中加以诠释。直到十年浩劫的文化大革命期间，中国被折腾得遍体鳞伤，已连任近30年中共最高领导人的毛泽东，突然提出修改宪法，至1975年获得通过，当中序言四度谈到“中共领导”，而条文更是六度提及。
其中第二条由“中华人民共和国的一切权力属于人民……”改写成“中国共产党是全国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导……”其他条文则包括“中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵”、“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”、“公民的基本权利和义务是拥护中国共产党的领导”等。
根据北京大学法学院教授张千帆所撰《宪法序言及其效力争议》，宪法序言不一定有法律效力，但能体现宪法的基本定位，换言之，宪法条文才是具宪法效力的规范正文；而《七五宪法》的修订，无疑是把“中共执政”的宪制地位提升到空前的层次。
直到文革结束后邓小平第三次复出，痛定思痛的他决意推动《党和国家领导制度的改革》，而再度经过修改的《八二宪法》，除了修订序言中的“中共执政”事实陈述，把此前条文内有关“中共执政”的论述全部删除，另亦重设国家主席一职，并规定其“连续任职不得超过两届”。
《八二宪法》被当年的知识份子及宪法学界视为中国民主进程关键一步，如今中共提出修宪，不但取消国家主席连任期限，甚至建议在条文第一句加入“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”一句，两者很自然会被联想比较，难免有开历史倒车之嫌。
不过，若要理解中共此举意欲为何，不妨再回到“八二制宪”，先读懂邓小平删除宪法条文有关“中共执政”论述的历史原因和政治逻辑，再思考今昔进退。
姑勿论你个人是否喜欢中共执政，也不辩其“自我封王”的手段是否有足够认受性，但在中国内地，共产党掌权是无法回避的政治现实。不过，在国际社会舆论、以及本港和海外部分关心中国民主进程的知识份子当中，“中共执政”仍未能令大多数人信服。
文革动摇中共执政认受性
从反右运动到文革结束的20年，对中国既有的党政体制造成巨大破坏，也酿成对整个中国社会在政治、经济及文化上的历史灾难；彼时“中共执政”虽然被写入宪法的序言和条文，但国人经历多次中共造成的政治创伤后，纷纷质疑其执政的合法性及认受性，甚至担心权力过分集中的领导人会走上独裁暴政之路。
有论者认为，《八二宪法》的修订工作，就是在这样的背景下展开的，就算是中共改革开放的总舵手，也不再像建政初期那般高歌猛进。据说当时的制宪专家曾经翻查过百个国家的宪法，发现仅少量国家会在宪法条文中提及某个政党的名称；与此同时，正值改革开放发展初期，在国际博弈中处于守势的中国，面对自由化思想的冲击和压力，难免会出现一种相对暧昧、委婉的心理，以至于在制宪时，会选择弱化“中共执政”的论述，即删除《七五宪法》中确立“中共执政”的条文，改以序言作表述。
不仅如此，邓小平甚至多次提出“党政分开”的设想。据历史学者吴伟在《纽约时报》撰文，早在1980年底，邓小平已和“中共中央第一支笔”胡乔木谈及有关事宜，指出“党的组织不是政府，不是国家权力机关”，他又认为，“我们过去的那一套不适应今天和以后的任务，非改不行。”
至1986年底邓小平会见意大利及日本外宾时，他又先后表明“我们官僚主义多，机构重叠、臃肿。这事还涉及到党如何领导，党政要适当分开”、“更大的是涉及我们的党政不分，很多事情党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。”
随后时任中共中央总书记赵紫阳负责主持起草中共十三大报告和《政治体制改革总体设想》，主张应划清党组织和国家政权的职能，以理顺他们之间的关系，使之制度化。不过，六四事件后，随着赵紫阳下台，政治体制改革告终，“党政分开”又变回了“党管一切”。
国力提升 党政分开变党政分工
时至今日，踏入改革开放的第40个年头，中国成为全球第二大经济体，其在外交政策上开始转守为攻，而中共在国际政治舞台上也表现得远比以前直接和自信。预料即将接任国家副主席的前中纪委书记王岐山，就曾于去年全国两会期间，否定“党政分工”一说；他当时指出，“在中国历史传统中，‘政府’历来是广义的，承担着无限责任。党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。”
王岐山所言，既反映当代“中共执政”的自信，亦企图厘清“中共执政”的“党政工作”迷思，不让大家仍留在那个记忆中的年代里。
王岐山引述的“四个自信”，是现任中共总书记兼国家主席习近平，于2016年在中国共产党成立95周年大会上提出的。这连番的“自信”，都加强习近平从党、政、军、工、农、学等方面强化“中共执政”及“中共领导”；事实上，他自2012年上台后推行的现代化改革，亦为他带来不俗的政治威望。
如此强势领导之下，中共内部自然有声音提出，该党应该藉修改宪法条文以正式确立“中共执政”在宪法合法性，不再如《八二宪法》般含蓄委婉。
自中共第十八大以来，习近平已多次强调并在十九大报告中明确指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导”，如今被建议写入宪法条文，以确立“中共执政”地位，亦非无迹可寻。
不过，自《新华社》在上月底（2月25日）公布《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》之后，外界普遍只关注取消国家主席连任限期，而忽略中共借以确立其执政地位才是是次修宪的主要目的，本港各党派人士对此更是不屑一顾，连经常高呼“打倒共产党”的民主派政党，也鲜有声气。然而，当修宪建议获得通过，当“中共执政”具备宪制基础，打从心底里抗拒“中共执政”的泛民政党，究竟应该如何自处？
上文节录自第101期《香港01》周报（2018年3月5日）《被忽略的修宪关键——中共执政重入宪法》。
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