基层医健局‧ 上｜推动基层医疗发展　不能忽视“人人健康”根本

特首李家超在首份《施政报告》提出推动基层医疗的突破举措——于2024年成立“基层医疗健康管理局”，统筹管理公私营基层医疗服务，制定标准和设立质素保证机制，推广“一人一家庭医生”理念，以纾公立医院负担。事实上，自1989年以来，香港政府已经研究基层医疗，可惜至今发展滞后，整个医疗体制仍然处于“重治疗、轻预防”的困局，即使去届政府在各区成立康健中心、站，却被质疑使用率低、成效不彰。如今新政府有志带来改革，须急起直追之余，更要慎防治丝益棼。

目的在于人人健康

“基层医疗”并非新事，“基层医管局”在回归前亦早有雏形。在1989年，港英政府已成立基层健康服务工作小组，成员包括前任特首林郑月娥，翌年更发表《人人健康，展望将来》报告书，倡导成立“基层健康管理局”，负责监管基层医疗服务。惟多年来计划不了了之，纵使回归后各届政府陆续出台多份涉及基层医疗服务改革的报告，均未提及“基层医管局”。取而代之的是，本港的基层医疗发展长年滞后，医疗体制“重治疗、轻预防”，即使去届政府在各区成立康健中心，却被质疑使用率低、成效不彰。

医护行者社区发展经理黎俊健接受《香港01》访问时表示，乐见李家超政府推动基层医疗发展，愿意成立基层医疗管理局，至少确立了基层医疗为重要的政策方向，亦有助于局方统筹和管理社区的基层医疗资源。他任职的“医护行者”是一倡导健康公平的团体。他们于2018年在葵兴成立“葵家社康汇”社区健康中心，组成一队护士、物理治疗师、药剂师、营养学家及社工的医疗社福人员团队，为葵青区的在职低收入家庭提供各种专职基层医疗服务，籍由“社医共生”模式发展基层医疗，促进社会健康。

作为积极推动本港基层医疗发展的业内人士，黎俊健形容，由于本港长年缺少基层医疗系统，因而早已酿成不少“恶果”：一方面，社会一旦出现公共卫生危机，社区缺乏基层医疗服务，公营医院不胜负荷，早前第五波新冠疫情公院频临“爆煲”正是最佳例子；另一方面，社会养成“有病才看诊”的习惯，“市民忽视身体健康。城市病、长期病患者、癌症愈见普遍，政府和市民要投入更多的金钱和社会成本在医疗上。”

李家超政府愿意成立“基层健康管理局”推动医疗改革，做法可取。但从《施政报告》公布的七项措施而言，黎俊健也不免有些担心：首先，他认为特区政府推动基层医疗的思维，主要是为纾缓公立医院的负担，所以将慢性病患者推向社区，却忽略“人人健康”的根本目的；其次，他发现发展基层医疗的方向和措施自相矛盾，例如“一人一家庭医生”隐含“有病、有征状才看诊”的意味，并非“以预防为重”。他续称：“基层医疗的定义，是深入民心、走入社区，走入人的生活核心，应是关注每个人的健康。”

发展卅年“硬件”不足

基层医疗又称“初级卫生保健”，并非“为基层百姓提供最基础的医疗服务”，而是包含不同专业范畴的医护人员提供的多样化服务，包括护士、牙医、中医、脊医、物理治疗师、职业治疗师、临床心理学家、营养师、药剂师、视光师及言语治疗师等。他们各司其职又互相协作，采取“以人为本”的模式促进社区居民健康：第一，促进社区居民强身健体、健康生活；第二，筛查高危、尽早干预；第三，防止并发症、恶化、复发，为急性及慢性疾病患者、残疾人士及末期病患者提供复康、支援和纾缓治疗等服务。

基层医疗正是整个医疗系统的“第一层”，以预防为重，并以社区为中心，是整个系统的“守门人”，在社区倡导健康生活，同时负责把关和分流，是谓“治未病”；第二、第三层分别涉及专科服务和医院服务，以治疗为主，且以医院为中心，可谓“治已病”。这种基层医疗系统的分层，无疑有助于缓解随著人口老化、慢性病愈见普遍、为公营医疗系统造成的压力；但一些医护政策论者总是强调，这是发展结果，而非根本目的——基层医疗的真正目标是达致“人人健康”，所以不能单靠第二、第三层的系统。

特区政府不是没有重视基层医疗。1999年哈佛大学专家小组就医疗融资提出的《香港医护改革》（又称《哈佛报告》）、2001年由卫生福利局提出的《你我齐参与，健康伴我行》医护改革咨询文件、2005年由健康与医疗发展咨询委员会提交的《创设健康未来》咨询文件、2008年由食物及卫生局推出的《掌握健康，掌握人生：医疗改革咨询文件》，以及2010年发表的《香港的基层医疗发展策略文件》（见表一），均强调香港基层医疗服务的重要，惟一直缺乏“硬件”，以致多年来发展“言大于实”。

“软件”配备也须跟上

为了补充基层医疗的“硬件”，2017年时任特首林郑月娥在首份《施政报告》宣布，率先成立葵青地区康健中心，日后陆续扩展至各区。康健中心设有一支由护士、专职医疗人员、药剂师、社工及营养师、药剂师、物理治疗师、职业治疗师所组成的团队，亦会优先针对地区市民的常见疾病风险提供康健服务，例如高血压、 糖尿病、肥胖 / 过重、跌倒风险和吸烟、饮酒等健康风险因素，向市民提供强身健体、筛查高危、疾病管理的三层医疗服务。与此同时，康健中心会建立一个服务提供者网络，将未能提供的服务，转介至地区医生、物理治疗师、职业治疗师、 视光师、营养师及中医师，或转介至地区的不同社福机构，以协助市民获得医疗或社福支援，促成“医社合作”。

经历5年时间，截至今年10月22日，全港18区当中， 除了荃湾和元朗的地区康健中心尚未营运（医务卫生局指前者预计于年底启用，后者将于本月24日投入服务），其余地区均已落实到位。可以说，基层医疗已经具备一定硬件基础。

不过，基层医疗的“软件”配备，仍有不足。观乎李家超首份《施政报告》推动基层医疗的其他措施，例如“慢性疾病共同治理先导计划”——明年起经地区康健中心识别有高血压或糖尿病高风险的市民至私营界别，作进一步检查并接受适当治疗服务；还有“优化长者医疗券计划”——2023年起实施为期三年的先导计划，长者获发的2,500元医疗券，可使用至少1,000元于预防疾病和管理健康等特定基层医疗用途后；以及地区康健中心在2023年第四季前为会员进行140,000次健康风险评估等等，这些政策重点都在于“预防”和“筛查”的服务，但较少关于“健康生活”的倡导。

病因生活环环相扣

黎俊健认为，一旦忘却“人人健康”的核心思维，或会导致基层医疗的发展治丝益棼：“譬如，一名刚刚康复的肾石患者回到社区，很可能三个月后又复发，原因是他在生活和工作期间一直进食高盐高糖高油的食物。如果我们只帮他治好疾病，没有理会病因，问题依然存在。”他强调，基层医疗的核心，先在促进“个人健康”，后在预防、纾缓病患——这看似是一句无足轻重的“大道理”，若要落实到位却是极为困难，

以康健中心为例，市民首先需要登记成为会员和接受免费健康风险评估，按结果评为低／有健康风险人士／复康治疗需要的人士，经转介约见网络医疗服务提供者，再作进一步检查及诊断是否患上慢性疾病，包括：糖尿病、高血压、慢性腰背痛、退化性膝关节痛症，以此来判断会员是否需要参加相关的慢性疾病管理计划和健康讲座及小组活动；而低健康风险人士亦会提供相应的免费健康活动，护理咨询及教育服务。对于有复康治疗需要的人士，中心亦会提供“社区复康计划”，以帮助会员转介至个人专职治疗，又提供免费护士、药剂师、营养师、物理治疗师、职业治疗师及社工健康咨询服务。

单靠康健中心举办几次健康教育讲座和烹饪课程、专职医疗人员的几个建议，其实无补于事，因为市民的病因与生活环环相扣。黎俊健指出，“就像要你不喝柠檬茶，不是一教你，就能够做到。比如长工时、住㓥房的市民，根本无时间煮食，日常以楼下的两𩠌饭为伍，你要他减盐，基本上是不可能的。”当康健中心未有把握“人人健康”的医疗方针，亦未有顾及基层市民生活上的限制和艰难，“建议”只会成为了难以实践的“废话”。无论是中心的使用率低，还是市民不理解基层医疗的用意，也是可以预料的事。