互联网治理｜制定“假新闻法”之前 必须回答四大问题
经过2019年反修例风波的假新闻泛滥，再放眼世界的网络资讯乱象，相信社会对于虚假新闻和虚假资讯的破坏威力早已有目共睹，亦都明白的确需要严肃应对，立法规管也是无可厚非。10月6日，林郑月娥发表本届政府任内最后一份《施政报告》，正式提出需要正视“打击假新闻、保障网络安全”等议题，并将交由政务司司长李家超全面统筹检视、激活、修订、制订相关法例的工作。然而，“假新闻法/假资讯法”兹事体大，特区政府研究立法时，还有一系列问题需要回答。
问题一：如何定义“假新闻/假资讯”？
现时社会的确充斥太多“似是而非”的资讯，亦不乏利用这种信息去煽动仇恨的言论，但由于政府以往不太重视有关问题，对“假新闻”一词的演绎也没有特定解释，在泛政治化的近年，“假新闻”甚至变成某个阵营用于攻击另一阵营的说词，而不论其内容真伪。因此，如果“假新闻”的定义过于抽象和模糊，不只令警方和法庭在执法和审判过程中出现争拗，对新闻、网络自由亦会构成实际影响，令人误以为“假新闻法”就是政府抹杀异见、限制言论自由的法律武器。因此，政府在立法之先，必须要厘清所谓的“假新闻”定义。
一般所指的“假新闻（Fake news）”，可以理解为恶意扭曲、虚构或冒充事实的信息——这听起来很理所当然，但在现实中往往难以区分。香港恒生大学传播学院助理教授胡欣立向《香港01》指出，“比如，他故意错开时空背景，拿两张照片对比，然后告诉你现在的警察跟日本皇军一样。虽说他（那两张）照片都是真实的，但是他的意图引导，算不算 （制造假新闻）？”
因此，不少传播专家都和胡欣立一样，认为若要立法规管的话，应该放弃使用“假新闻”一词，改以“假资讯”取代，并以制造者和传播者有否刻意误导相关不实资讯以煽动公众的不良动机和意图，作为判断基础。
问题二：用什么方式规管“假新闻/假资讯”？
如何规管“假资讯”亦是特区政府必须要回答的问题。现时，有些国家主张让网络平台自行管理，有些则认为应该由政府统一规范；有些希望采取“事后惩罚”的形式要求发布平台删除违法内容，有些则极力推崇“事前限制”的审查措施，要将所有有害资讯扑杀于萌芽之中。
例如内地的微信、微博、百度等网络平台，正是透过技术审查用户的发帖内容，甚或搭建网络“防火长城”，对不符合官方要求的内容采取阻断、封锁、关闭等措施，以“事前限制”的方式维护网络安全。又如印尼政府曾于2019年总统大选后禁止浏览Twitter、Facebook等社交媒体一周，以遏制不满选举结果的情绪传播。
不过，这种做法往往被自由主义者批评“破坏网络自由”，担心当由官方完全主导网络空间，长远或会导致思想同质化，并不利于思想的多元化和言论的多样性。因此，美国民权组织“电子前哨基金会”（Electronic Frontier Foundation）曾与不同非政府组织拟定“马尼拉中介者责任原则”（Manila Principle on Intermediary Liability）和“圣塔克拉拉内容审查透明度和问责制原则”（Santa Clara Principles），意为社交平台在审查言论时提供透明而公正的标准，提倡所有审查机制必须面对其他监督，减低立法对网络自由的损害程度，希望网民能够自由利用网络发声。其主张却体现于美、德国等国对“假新闻”的规管思维之中，有限度豁免网络平台的法律责任。
不过，上述原则主要强调政府在规管社交平台所需要接受的规范，并强调网络服务提供者的中立性，但根本无法有效防范虚假资讯破坏社会稳定的问题。
因此，现时有更多的国家和地区选择立法规管网络和应对假新闻问题，据推动新闻专业发展的独立机构Poynter Institute的网上统计，其中有28个国家和地区选择立法拘捕和惩罚造谣者（图一）。
这28个国家和地区之中，部份政府为免“假新闻”定义过于宽泛，往往会针对某一类的恶意“信息”作“斩件式”立法，以更准确地识别、审查“意图”误导公众的“假新闻”。胡欣立认为，这种立法形式能够避免“乱枪打鸟”，可以把对市民网络自由和言论自由的损害控制在最低限度。但亦不乏国家以“专法”，即订定专门的“假新闻法”规管误导的网上信息。比如法国针对选举期间的“假新闻”问题而立的《反资讯操纵法》与《反虚假讯息法》。香港政府亦有意就假新闻订立“专法”。
问题三：如何平衡“国家安全”和“表达自由”？
有论者担心特区政府或会以“国家安全”为由，制订一条毫无边界的法例，从严规管“新闻自由”在内的“表达自由”。胡欣立对此表示，从保障新闻专业和公众知情权的角度建议特区政府的立法工作引用三大原则：首先是“相称性原则”，亦即“比例原则”，以免“杀鸡用牛刀”；其次是“明显而立即危险原则”，需要根据虚假资讯的危害程度进行规管；最后是“新闻专业原则”，以豁免专业新闻媒体的责任。
“相称性原则”亦即“杀鸡焉用牛刀”，可以分为三项要素：第一，是适合性，即有关措施适合用以达致预期目标；第二，是必要性，如有一种限制较少的方法同等有效，便应采用该方法；第二，是狭义的相称性，即有关措施不应与目标不相称。胡欣立认为，当政府以“国家安全”或“公共秩序”为由立法规管诸如“言论自由”等等公民权利，若能引用“相称性原则”，就可尽量减少对有关自由的限制。
胡欣立建议参考“明显而立即危险原则”（Clear and Present Danger），以判断有关“假新闻/假资讯”是否足以构成“危害社会”。例如1919年美国联邦法院审议“抵制征兵案”，散发抨击美国征兵违宪、抵制征召以维护权利的案件，其中首席大法官霍姆斯提出“明显而立即危险原则”——“在一个人潮非常拥挤又黑暗的一个戏院里面，明明没有失火，你却在那边大叫‘火烛’，而你这样的言论可能会导致大家恐慌踩踏，这就不属于‘言论自由’，因为你会造成‘明显而立即的威胁’，或者包括煽动别人犯罪，你要是让人家立即犯罪的话，法律是会禁止的。”
问题四：如何保障“新闻专业”和“公众知情权”？
新闻业界普遍担心针对“假新闻/假资讯”立法或会影响公众知情权利。胡欣立亦认为，如果记者出于新闻价值和公众的知情权，并在毫不知道有关信息并不真确的情况下进行报道，甚至已经尽量完成事实查证义务，那么法例就应该给予豁免。
他以英国处理诽谤案件时会引用“新闻专业原则”（Responsible journalism）为例解释：“诽谤本来是个人对他者或公司提出不实的声明，然后导致别人声誉受损，这样的过程其实与提供虚假内容相似。英国提出新闻专业原则令媒体有条件地豁免诽谤的责任。”
“一旦立法的话，一方面政府可以限制有问题的言论，同时也是限制政府不能够乱监控人或者是乱用这些法例，在某程度上也在保障言论自由。”胡欣立形容，“假新闻/假资讯法”的制订等同将决定真相的权力交予法庭，法庭可以适时传召“法庭之友”和不同的第三方事实审查机构和新闻机构作证，判断消息的真伪。
不过，既然是“新闻专业原则”，那么应该保障的就是能够履行专业操守的新闻媒体，而这就必然涉及到底应该如何界定有关媒体是否专业、需否由政府出手进行“媒体认证”或“记者发牌”的争议。新闻媒体任重道远，记者更需自我约束，方能维护专业记者和新闻行业的存在价值，而适当的规范，的确有助提升专业媒体的公正形象，从而增加采访机会，得以保障公众知情权。可是，每逢谈及“约束”或“规范”，总有人动辄站上“道德高地”，以“自由”之名强烈反对，导致业界受压，无法就此形成共识；而当行业无法“自我约束”，就难免“予人口实”——如果无法遵守专业规则、履行专业义务，那又谈何享有一般市民未能享有的“采访特权”甚至“豁免特权”？