【参与式预算．一】公帑怎么用 应由市民来决定
“你有没有想过，在班级中一起讨论班费的用处、在业主委员会讨论管理费的用处，其实都算是简单的‘参与式预算’？”智库MWYO青年办公室研究员郭东旺问道。是的，或许你会对“参与式预算”这个概念感到陌生，但在生活中，其实或多或少都接触过它的“衍生形式”，例如讨论班费、管理费的使用—哪怕只是表达同意与否。
当“双普选”成为人们所认为的民主最高标准时，有谁曾想过，由市民决定部份公共预算支出优先次序或用途的“参与式预算”便是一种民主参与。然而，香港从未正式实践过“参与式预算”，究竟遇到哪些阻碍？在参与式民主中，市民能获得什么？又将为社会带来什么改变？
“参与式预算”由来已久，早在1989年，巴西南部城市阿雷格里港（Porto Alegre）已逐步展开了该项实践。市政府公开包括公共债务、人事费用、基本服务、投资等预算，供市民讨论并作出决策。自此以后，这种由公民参与分配公共预算的决策过程开始在世界各地于不同层面采用。
亚洲地区中，台湾将“参与式预算”发挥得淋漓尽致，故成为不得不提的范例。2014年，现任台北市市长柯文哲及其幕僚在参与台北市长竞选时，首次提出让市民参与预算的提案及审查。他当选后随即将其实施，甚至推广至台北市以外地区。
各地实践参与式预算 香港为何停留于派钱
目前，台湾的“参与式预算”类型已逐渐完善，甚至到了“无孔不入”的地步—大到市政公帑，小到一个社区、甚至一所高校范围的公共财政。例如2018年，国立台湾大学举办“NTU VOTING！参与式预算”活动，鼓励学生参与预算上限为20万元新台币的提案，提出想在学校举办或进行的活动。总体而言，台湾“参与式预算”分为四种：市政型，即透过“i-voting”网络投票系统，提案或投票行政主区的政务；主题型，指的是不同项目主题所牵涉对象的参与；社区型，顾名思义是指社区范围内的小额预算的参与；还有议员型，则指民众提案决定地方民意代表所获款项的使用。
“难以相信吧，台湾在2014年才开始正式讨论‘参与式预算’，而内地的实践还要再早十年！”郭东旺指出。翻查资料才发现，真正令人惊讶的是，最早践行参与式民主的城市并非已将此做法带入正轨的北京、上海、成都等大都市，而是一些名不见经传的小城市。
2005年，河南省焦作市政府开始了六年的承诺—每年向社会承诺办好10项民生工程。市政府为确保“用老百姓的钱，办好老百姓的事”，在“十件事工程”项目确定的过程中设有“民意测评”环节，即由公众投票选择预算项目的范围。范围包括农村基础设施建设、医疗卫生、劳动就业、扶贫开发、道路交通、社会救助、环境保护、公共安全等项目，市民可透过政府门户网站的投票系统进行投票。浙江省温岭市的“参与式预算”实践同样始自2005年，最早是以两个镇为试点。早在1999年，温岭市就开始实行“民主恳谈”活动，即由政府确定议题，由公众在会上提出建议并进行协商。尔后逐渐发展为对政府年度预算方案的协商讨论，并由当地人大代表、政协委员进行审议、监督。
上述形式可谓“参与式预算”的雏形，并结合政治制度加以协调。但为何台湾晚于这些城市实施“参与式预算”，却能在短期内迅速发展呢？郭东旺指出，这得益于台湾成熟的公民意识和强大的媒体，能够令这个概念快速被公众认知—这与香港倒是很相似。
然而，以公民社会发展的程度来看，香港理应比上述内地城市更早加入“参与式预算”的队伍，但至今几乎未有正式的实践。提起公共财政或公帑使用，市民们的第一反应想必便是“派钱”。政府惯用派糖的“愚民政策”，市民也乐得接受，如此情形在这个被视为成熟的公民社会中，多少有些讽刺。
青年本身非“问题” 缺乏参与机会才是
尽管香港未正式实施“公众决定公帑使用”，却常有人提起并试图带入民众视野之中。2017年，在香港社会服务联会举办的《社区营造研究计划》活动中，屯门旧墟的嚤啰山村居民便以“共同提案、共同投票”的形式，由六岁或以上的村民一人一票选出两个社区空间营造方案，进而以计划资金落实。去年也曾有区议员试图将“参与式预算”带入区议会的层面—各区的区议会筹备编写2020-2021年度财政预算案时，湾仔区议会便提出在区议会试行“参与式预算”，之后组成湾仔区议会参与式预算工作小组，并邀请众多团体进行探讨。油尖旺区议会也于去年7月份展开相关讨论，由委员会主席、社区前进胡穗珊动议，以“参与式预算”方式，与市民商讨如何使用上届区议会的3,650万元余款。
然而，通过动议不难，难的是实践。如油尖旺区区议员李国权曾在区议会大会上指，之前与区内人士商讨对空置校舍的使用，单单是非正式咨询，都需耗时大半年。此言一针见血地指出区议会的局限—区内人口众多，且区议会毕竟为政府地方咨询架构，不免也会被“条条框框”牵绊，故难以作为首次试行地点。除此之外，由于缺乏可供参考与借鉴的成功经验和建议，令实践“无从下手”。由此可见，香港并非缺乏有识之士，更非公民社会发展程度不足，而是缺了“试一次”的机会和魄力。
青年发展委员会副主席刘鸣炜担任总监的MWYO青年办公室近日发表《让青年有效参与公共事务从地区开始》研究报告，并计划在观塘彩福邨实行“参与式预算”，居民可自由提案，并以一户一票的形式，决定部份的邨内开支使用。可见，在这次实践中，青年群体或许能在地区参与中受益匪浅。
郭东旺认为，青年在社会中扮演着“敲响警钟”的角色，因为相对于历经社会磨炼、逐渐被磨平棱角的“大人”而言，年轻人“包袱小”，更有正义感，对未来更加有期望，更“够胆去发梦”。这些品质令他们在面对社会不公义时，更愿意去发声。新世代的青年更倾向于直接的公民参与，而以往的间接式参与，如投票给代议士代为其发声，已不足够。他又指出，随着科技和网络的发展，发声的空间扩大，成本下降，这令人与人之间的距离日益密切，也令年轻人期待更多参与。同时，他们也希望参与的过程是双向、公开、透明的。
郭东旺分析，香港的优势之一就是公民社会发展相对成熟，如果“参与式预算”能够进入到区议会这样的层次，可能很快便能蔓延至全港范围。而且，以香港人的教育水平和公民意识来看，人们可能会很快接受一些新的概念—不仅能够理解到这件事的意义所在，还能够找到自己在其中可以扮演什么角色。他指出：“我想，在其他国家、地区可能要用很多时间去解释概念及原因，而在香港，这个时间会被压缩很多。”
然而，香港也有着发展“参与式预算”的局限。郭东旺表示，很多政治事件导致了大家的“不信任”。这不单单指青年对政府的不信任，还蔓延至对从政者，甚至是整个制度的怀疑。另一边厢，政府内的一些政策制定者，对年轻人、社工、NGO等的态度也趋向保守—这意味着，政府未必可以安心放权给他们。双方的不信任，自然会令推动“参与式预算”变得艰难。
但这样的难题可以透过增加沟通解决。正如现下社会撕裂一般，若不同阵营的人都坚持“非敌即友，非友即敌”，而听不到其他的声音，就会愈发不想沟通，陷入恶性循环。郭东旺指出，若想打破此循环，地区便是一个很好的尝试空间，因为在地区、社区探讨的问题，是当区居民的基本需求，无分阵营。所以，社区内的实践可作为一个很好的开始。
“我发现，现在香港社会讨论到公民政治参与，很多时候都会将焦点放在青年很激烈、激进的思想行为。但往往会忽视，其实在一系列社会运动后，年轻人已逐渐将他们的公民参与热情投放在社区，但这就比较少人讨论了……”郭东旺不禁为年轻人“鸣不平”。
1967年“六七暴动”后，港英政府注意到青年群体，将其视为“有问题的弱势群体”，需给予帮助。但无论如何，此事件促成了社会对青年群体的讨论，并开始逐渐针对青年，制定了一系列政策。2010年反高铁运动，时任财政司司长曾俊华将青年发起、参与社会运动的原因归结为“社会流动性不足”；及至2014的占领运动，时任特首梁振英亦以同一原因解释运动的出现，他在占领运动之后更开始改善“青年的生活质素”，如提供私立大学学位津贴及本科生学额等。这自然值得肯定，因“向上流动难”确实是香港的一大问题。然而，生活质素并非年轻人的唯一追求，况且，港府的思维依旧和殖民地政府类似，将年轻人视为“问题”，认为应该去“处理”，而非与其沟通、商量。2016年香港中文大学公布的“香港青年生活质素指数”下降10.19%，也就是说，年轻人认为自己无力影响政府施政。
郭东旺也指出，很多时候，大家会难以区分“政治”和“政治化”。政治化指立场先行，这会令讨论空间变小，理性讨论变少；而这不意味着不能认真讨论、认识政治，因为政治乃众人之事。他也表示：“公民参与、公民意识培养都很重要，因为只有年轻人有足够的政治参与、其公民意识得到充分培养的时候，在参与的过程中才会有更多沟通。”
上文节录自第249期《香港01》周报（2021年1月18日）《公帑怎么用 市民来决定 公民社会怎能没有参与式预算？》。如欲阅读全文请按此试阅周报电子刊，浏览更多深度报道。