从文献就事论事 中联办与《基本法》第22条的瓜葛（下）
承接上文：
第3款
遵守香港特区法律？
《基本法》第22条第3款规定“中央各部门、各省、自治区、直辖市在香港特别行政区设立的一切机构及其人员均须遵守香港特别行政区的法律”，港府在4月18日刊发的新闻稿原文为“一如中央各部门、各省、自治区、直辖市在香港特别行政区设立的机构，中联办及其人员均须按照《基本法》第二十二条第三款遵守香港特别行政区的法律”，修改版本则变成“中联办及其人员均须遵守《基本法》及香港特别行政区法律”，后续澄清解释亦有重申“中联办……必须按照‘一国两制’的原则，严格遵守《基本法》和香港法律”。尽管有关改动斩断了中联办与《基本法》第22条第3款的关联及否定中联办属于“中央各部门……在香港特别行政区设立的机构”之一，但它表示当局还是认同中联办及其人员应该遵守香港本地的法律，那么事实又是否完全如此呢？
中央要求恪遵法律 派驻人员可被控告
中联办前身香港新华社早年在港英时期的活动，出于“反英抗暴”一类政治需要也许曾经违反本地法律，但在中、英两国关系改善以及双方签订《中英联合声明》为1997年香港前途问题大致定案后，香港新华社已经成为一个相对守法的机构。1994至1998年于香港新华社出任文体部副部长的刘效炎，曾引述过渡时期的《新华社香港分社内派干部守则》十条（见上表），其中第二条包括“维护香港《基本法》”，第九条则有遵守“香港法律和社会公德”。广东省老新闻记者协会会长朱正红自1991年进入香港新华社工作，他于1998年4月的社论文章同样写到“新华社香港分社……工作人员，都严格遵守香港的法律”，“作为中央政府授权的工作机构，将一如既往地认真履行自己的职责，不干预特区政府高度自治范围内的事务，模范遵守香港法律”。
对于香港新华社遵守本地法律的要求，在该社改为中联办后仍继续存在且公开示人。《国务院关于更改新华通讯社香港分社、澳门分社名称问题的通知》（国函［2000］5号）列述香港、澳门中联办的职责后，特别指出“中央人民政府驻香港、澳门特别行政区联络办公室及其人员，将严格遵守基本法和当地的法律，依法履行职责”，这里已经清楚见到对中联办人员遵守香港法律的要求，实际来自于中央人民政府对中联办的指示。相比起所谓中联办“自愿”不干预香港内部高度自治事务的承诺，遵守香港法律是国务院通知针对该办及其人员的明文规定，那么无论中联办是否属于《基本法》第22条“中央人民政府所属各部门”或“中央各部门……设立的一切机构”，它和其人员都肯定必须遵守香港法律，否则就是违反中央人民政府规定。
何况除了前引党部守则与中央通知之外，《基本法》第42条又规定“香港居民和在香港的其他人有遵守香港特别行政区实行的法律的义务”，故身处香港境内的香港新华社或中联办人员无疑也要受此条制约。回归前后刘慧卿与姜恩柱的司法纠纷即可证明此点，事缘她欲投诉香港新华社未遵守《个人资料（私隐）条例》，律政司却以该社不是法人为理由拒绝受理，于是她改向法院控告时任社长姜恩柱，但因为事发时的社长是周南，姜恩柱乃成功据此提出司法覆核撤销起诉，高等法院法官司徒敬在判词写到“如果非主犯的本人察悉罪行的基本要素且鼓励或协助其实施，或某一法令专门规定了社长或其他职员的法律责任……那他就可视作参与犯罪的当事人”（HCAL27/98）。虽然案件以刘慧卿败诉赔偿作结，可是，它倒证明了香港新华社或中联办人员违法能被提诉。
部份条例豁免适用 检讨工作进度缓慢
不过，所谓中联办遵守香港法律只是一个大原则，实际上并非代表全部的香港法例都能用在该办及其人员身上。之所以会形成这种情况，乃是源于回归初年“法律适应化”的问题。英殖时期的《释义及通则条例》已经规定“除非条例明文订定，或由于必然含意显示官方须受约束，否则任何条例在一切情形下均不影响官方的权利，对官方亦不具约束力”，而“官方”（Crown）自然是指英国政府及代表她的港督。这种定义显然不能够套用在回归后的香港，特区政府于是在1998年2月提出有追溯力的《法律适应化修改（释义条文）条例》草案将其改成“国家”（state），意指中华人民共和国主席、中央政府、特区政府以及代行中央政府合乎《基本法》职能但非行使商业职能的中央当局或中央“附属机关”（subordinate organs）。
香港新华社有否“附属机关”地位成为相关法案讨论过程的焦点，时任副律政专员欧义国曾表示香港新华社“由国务院设立，故此它是一个附属机关”，以黄英豪议员为主席的法案委员会在报告里也接受了该观点，但补充说：“至于它是否‘国家’一词定义中所指的附属机关，则要视乎其有何正式职能，而在特定情况下，它又是否正在行使该等正式职能”，恢复二读辩论期间民协议员冯检基又质疑修例后香港新华社“在法律效果上……不再受到香港法律的约束”而违反《基本法》第22条第3款。面对当时议员、公众关注可能出现一些约束特区政府但不适用于中央驻港机构的法律，时任律政司司长梁爱诗、署理律政司司长温法德承诺检讨那些对特区政府具法律约束力的条例，以换取《法律适应化修改（释义条文）条例》顺利在1998年4月通过。
自此之后，政府开始覆检有哪些条例是明文规定约束或适用于特区政府但不影响中央驻港机构，并于1998年10月告知立法会司法及事务委员会有53条这样的法例，当中包括了争议较大的《个人资料（私隐）条例》与《印花税条例》，可是具体的后续检讨和修改工作却极度缓慢；到2009年初，港府才终于提交《2009年法律适应化修改条例草案》并获通过，以确立一个包含中联办的“中央人民政府在香港特别行政区设立的机构”法律概念，让本来不约束这些机构的其中四组法例能涵盖它们。
尤其重要的是，港府在这段时期内仍有继续借“法律适应化”名目修改相关法例豁免中联办的责任，例如1998年10月提交、1999年3月通过的《1998年法律适应化修改（第6号）条例草案》，便透过增加“中央人民政府”一词使它毋须缴交《印花税条例》下的税项及罚款。
守法根据源出何处 港府说辞自相矛盾
回到《基本法》第22条第3款的问题，特区政府似乎打从一开始就将香港新华社遵守香港法律视作该条款的效果。1998年11月立法会政制事务委员会会议上，时任政制事务局局长孙明扬声称“当局并无有关新华社是否代表中国共产党的资料”后，随即表示“香港特区的任何机构均须根据《基本法》第二十二条，遵守香港特区的法律”，意思等同是说香港新华社守法系根据第22条第3款。
此外，在1999年2月的立法会司法及法律事务委员会会议上，香港律师会提交的意见书特别举出香港新华社作为应适用第22条第3款之“一切机构”的唯一例子，而出席会议的法律草拟专员严元浩、署理政制事务局副局长叶文娟等公职人员皆未予指正，可见港府起初已经认为第3款能够套在香港新华社之上，而不曾像第2款那样尝试否定过该社跟条文的关系。
这种情况在2000年香港新华社改名后并无改变，历届政府官员继续将中联办及其人员应该遵守香港法律一事跟第3款挂钩，一些例子包括：2008年3月至4月间，政制及内地事务局呈交给同一场司法及法律事务委员会会议的两份文件分别指出中联办是“中央驻港机构”且“《基本法》第二十二条第三款……确保中央驻港机构必须遵守香港特别行政区的法律”；2013年11月，公民党议员郭家麒提出关于中联办主管进入中央国家安全委员会的问题，时任保安局局长黎楝国称“《基本法》第二十二条……已清楚订明中央驻港机构及其人员均须遵守香港特区的法律”；2018年6月，时任政制及内地事务局局长聂德权回应新同盟议员范国威关于中联办经营书店的问题时说：“中联办会一如既往，根据《基本法》第二十二条订明，遵守香港特别行政区的法律”。
特区政府经过多年以后，突如其来表示推翻过往说法，难免点燃一连串激烈的争议，然而我们在追究港府官员错失的同时，却要认清中联办跟《基本法》第22条各款有否关系并非核心问题，毕竟它不能干预香港内部事务跟遵守当地法律的要求同时都别有所据，质疑政府的人更不宜因为当局否认其适用条款就连带将相关事实捆绑抹煞，以致忘记跟进当区局检讨约束中联办法例的缓慢进度。况且这次事件中真正值得注视的，恐怕是《基本法》行文“干预”、“中央各部门”、“高度自治”等字词的界定和解释，原来含糊到足以让各方产生如此大的分歧误会，这一方面是许多官员及法律界人士惯性利用暧昧不清措辞种下的恶果，另一方面却反映社会确实有加强《基本法》推广、教育的必要，甚至可能应该将检讨是否修改《基本法》一事给提上议程了。
上文节录自第211期《香港01》周报（2020年4月27日）《从文献就事论事 中联办与《基本法》第22条的瓜葛》。
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