从文献就事论事 中联办与《基本法》第22条的瓜葛（中）
承接上文：从文献就事论事 中联办与《基本法》第22条的瓜葛（上）
第2款
设立征得港府同意？
《基本法》第22条的第2款规定“中央各部门、各省、自治区、直辖市如需在香港特别行政区设立机构，须征得香港特别行政区政府同意并经中央人民政府批准”，香港政府于4月18日发表新闻稿指称中联办是“根据《基本法》第二十二条第二款”设立的机构，但数小时后随即删去该段文字，并于次日澄清相关陈述与事实不符。由于作为中联办前身的新华社香港分社（下称“香港新华社”）很早已于香港成立，所以对此条款的关注相对较另外两款为低，但若能证明中联办设立曾经依第2款所言征得港府同意，那就等于自动让它接受第1款“不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务”和第3款“遵守香港特别行政区的法律”的规管，因此厘清中联办是否真正跟第2款有关系依然有一定重要性。
前身为香港新华社 成立更早于新中国
要讲中联办的设立，就不得不谈香港新华社的早期历史。早在1945年11月，中国共产党广东区委员会便安排了东江纵队成员在香港设立一个“新华南通讯社”，它亦可以视作香港新华社的前身。到1946年第二次国共内战全面爆发后，即将撤出南京的周恩来于10月29日致电港粤工作委员会指示“目前香港已成为南京、上海的二线，而香港本身也要建立三线工作……新华分社由章汉夫、乔冠华负责”，同月，乔冠华抵港之后随即着手筹划组建香港分社。英国方面当时虽然跟蒋介石一方保持联系，但不抗拒中国共产党人员来港建立工作机构，甚至有意透过他们取得国共内战前线情报。1947年3月，香港新华社成功向港英当局登记注册成为新闻通讯机构，并于5月1日开始对外发稿。
由此可见，香港新华社的存在不仅早于设立即将二十三年的香港特别行政区、颁布三十年的香港《基本法》，而且还要稍稍久于刚在半年前纪念七十周年的中华人民共和国。受到冷战局势影响，中共建国初年跟英国处于“半建交”状态。承认新中国政权的英方在中华民国关闭在港外交机构后，仍然不愿中共官方代表机构进入香港；中方也因为坚持香港属中国领土，拒不听从英国建议设立驻港总领事馆。在这一特殊环境下，香港新华社得以继续充当中、英双方在港沟通的桥梁，到1955年4月发生克什米尔公主号事件，国民党派特工到香港启德机场于周恩来预订乘坐的航机放置炸弹，结果却杀死了香港新华社时任社长黄作梅，事后中英两国关系逐渐紧张起来，中共党机关决定扩充在香港的编制和工作，并让港澳工作委员会进驻香港新华社。
香港新华社与早期中共官方国家机关的连系较难找到正式的文件记录，其中一个可能原因是中、港两地都相继陷入过混乱局势，香港爆发了“双十暴动”和“六七暴动”，大陆则先后出现“大跃进”运动与文化大革命，加上个别香港新华社干部后来被卷入批斗风波，让人很少愿意坦言此一时期香港新华社及港澳工作委员会的地位。直至上世纪七十年代末，随着中国结束文化大革命和推行“改革开放”政策，中英两国关系再次得到改善，自1978年起，历届香港总督都会出席香港新华社举办的中华人民共和国国庆招待会，此后双方又有进行1997年香港前途问题谈判的迫切需要，香港新华社在这种背景下逐渐变得不忌讳承认自身为北京政府的代表，后期甚至还出现了直接从国务院外交部调派官员来接替香港新华社社长位置的情况。
回归后改为中联办 港府角色含糊两可
回归两年多后，香港新华社改组成为中联办。1999年12月，时任总理朱镕基主持召开国务院第24次常务会议，“为更好地贯彻‘一国两制’、‘港人自港’……高度自治的方针和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》”，“支持特别行政区政府依照基本法施政，保障中央人民政府驻香港……的工作机构按照授权履行职责”，决定自2000年1月18日起香港新华社改名中联办，担任该机构领导的姜恩柱忆述：“在对外公布前，我和中联办的同事们分头向各方面人士做说明和解释工作，争取大家的理解和支持……并会见港区全国人大代表和港区全国政协常委，我向他们作了介绍和通报。”2000年1月15日，国务院发函通知特区政府公布有关决定，并称会另行组建和注册“新华通讯社香港特别行政区分社”，接管该社原有新闻业务。
2000年1月21日，政府刊宪第300号公告“新华通讯社香港分社”易名“中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室”，并且将它与驻港解放军及外交部驻港公署并列为“中央人民政府在香港特别行政区设立的机构”。同月26日，民主党时任立法会议员刘慧卿提问该机构“曾否按照《基本法》第二十二条的精神”就改名一事向特区政府征求同意（consent），时任署理政制事务局局长麦清雄的书面答复以英语写到“联络办前称‘新华社香港分社’，是本来已在香港存在的机构，并不是新成立的机构。尽管如此，中央人民政府曾就决定联络办名称一事征询（consult）香港特区政府的意见，而特区政府对此事并无不同意见（view）”，其措词回避了关于中联办是否需要接受《基本法》第22条约束与征求港府同意的问题。
二十年前此则暧昧回答，让香港新华社改为中联办是否曾经征求香港特区同意一事顿时变得悬而未决，继而埋下了今天批评中联办与《基本法》第22条关系的伏线，例如香港大学法律学院教授、名誉资深大律师陈文敏认为，中央政府的征询动作与港府表达没有异议两点，实际已经足以构成《基本法》第22条第2款规定的征求港府同意，由此推论《基本法》第22条第1款“不得干预”的责任也应该同时适用于中联办；议会阵线立法会议员朱凯廸则提出中央那时只是为了防止议会内的民主派反对成立中联办，借着“表面改名、实质成立”之举避开《基本法》第22条第2款规定成立新机构须先征得港府同意的责任，从而让中联办可以连带绕过第1款“不得干预”的规定。当年一段不慎言论引发日后轩然大波，这恐怕是往昔港府官员始料未及的。
议会当局多番论及 长年分歧未加澄清
翻查过去资料，香港新华社改为中联办之前，大家对它不是根据《基本法》第22条第2款设立一事并无多少争议。1999年2月立法会司法及法律事务委员会会议上，陈文敏当时代表大律师公会提交意见书建议政府以列表形式辨认“根据基本法第22条所同意在特区内设立机构之团体或部门”，时任署理政制事务局局长麦清雄按民主党涂谨申要求回应称香港新华社“早在香港回归之前很多年已设于香港”；同年6月，政制事务局向委员会提交题为“有关中央驻港机构设立的机制”的文件，指出香港新华社“不存在需征得特区政府同意设立的问题”，之后7月2日，政府宪刊第3630号公告它是“中央人民政府在香港特别行政区设立的机构”之一。相关官方表述虽未直言香港新华社不是经由第22条第2款程序成立，但旁人基本仍然能够推导出这层意思。
可是中联办改组之后，港府未能清晰交代个中法律根据，使得各方逐渐浮现多种阐释。2006年底，民主党李柱铭建议立法会政制事务委员会要求当局“说明根据《基本法》第二十二条在香港特别行政区设立的机构数目，以及批准设立这些机构的程序”，次年1月，政制事务局提交题为“在《基本法》第22条下中央人民政府在香港特别行政区设立的机构”的文件，一边载述中联办、外交部驻港公署、香港驻军为中央政府驻港机构，另一边又称后两者条文另有所据，如斯行文当然会被人视作中联办是根据第22条设立。2008年6月，李柱铭动议促请中央政府规定“中央各部门（包括中联办）”不得干预香港事务，民建联谭耀宗提修正案删去括号内五字，到李柱铭答辩时又称外交部也是来港设立“部门”，可见这时各人对于中央部门设立机构一事已经产生歧见。
令人咋舌的是，对于这个因为官方文件辞令失当而产生的误会，政府居然在后来很长一段时间内继续视若无睹，像是2009年3月由民建联黄定光担任主席的《2009年法律适应化修改条例草案》委员会召开会议，时任政制及内地事务局常任秘书长罗智光、首席助理秘书长潘伟荣出席并提交了回应文件，内容并无明言中联办根据第22条设立，但委员会报告第19段称政府指出包含中联办在内“3间中央驻港机构根据《基本法》第二十二条在港设立”；委员会报告于4月29日提交立法会会议，时任政制及内地事务局长林瑞麟出席发言，却未有改正报告关于中联办设立根据的陈述。嗣后数年，议会及公众又屡次论及许多关于中联办或《基本法》第22条第2款的事项，但都不见哪位官员、议员把握机会出来澄清。
过去两年，有人终于正视此一问题并且尝试作出解释。2018年8月，民建联曾钰成领头的智库组织“香港愿景计划”发表《一国两制实践：回顾、评析、建议》研究报告，提出“国务院决定在港设立中联办时，只是‘通知’特区政府，并不需要征得其同意……中联办并不属于第22条所提及的机构”。另外，2019年4月立法会财务委员会审核财政预算，公民党陈淑庄再向管制人员提问中联办成立时有否征得港府同意，政制及内地事务局常任秘书长邓忍光答复为“由于中联办的前身早于特区成立前已在港成立，因此并不存在特区政府须就新华社在港的设立表示同意的问题”。不过，曾氏报告甫一推出便遭前公务员事务局长王永平质疑，陈淑庄近日言论也显示她没接受邓忍光去年的说法，这正显示各方看法分歧其来有自、根深柢固，一时三刻难靠片面之词化解。
平情而论，中联办有否根据《基本法》第22条第2款之间设立，本来应该是一个非黑即白的客观历史事实。从现时官方已经公布的资料来看，回归以后好像从未有中央政府部门或地方政府机关根据第22条第2款来港创设新的机构；只要特区政府并未在驻港机构详情一事之上有任何隐瞒，那么这一条款至今看来可能都是备而不用，自然也就根本没有什么争议可言。无奈的是，一众高官与公务员总要用上“在《基本法》第22条下”、“不存在需征得特区政府同意设立的问题”一类模糊不清的表述，始终不肯直截了当地说出“是”或“不是”根据该条成立的答案，致使应该是简简单单的事实判断平白变得复杂起来，然后过了多年又没能够抓紧机会帮大家将问题给弄清楚，反倒是连政府自己内部都有了不统一或错误的观点，这实在是一个天大的笑话。继续阅读：从文献就事论事 中联办与《基本法》第22条的瓜葛（下）
上文节录自第211期《香港01》周报（2020年4月27日）《从文献就事论事 中联办与《基本法》第22条的瓜葛》。
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