从文献就事论事　中联办与《基本法》第22条的瓜葛（上）

中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室（下称“中联办”）近日屡次透过发言人发表谈话及回应媒体记者查询的形式，高调评论立法会议员郭荣铿在内务委员会主持选举主席期间瘫痪该会运作，以及高等法院上诉法庭裁定特区政府依据《紧急情况规例条例》订立《禁止蒙面规例》并未违宪（CACV 541/2019、CACV 542/2019、CACV 583/2019）。另一方面，特区政府在前一个周末发生新闻公报“三易其稿”事件，而具体删改内容全部都是关于《基本法》第22条，事后解释又称中联办“就涉及中央与特区关系、《基本法》的正确实施、政治体制的正常运作、关于社会整体利益的事宜等重大事项表达意见，行使监督权”，结果引发社会热议中联办与《基本法》第22条的关系。

《基本法》第22条共有5款，第1款规定中央人民政府所属部门及地方行政机关不得干预香港内部事务，第2款订明中央部门及地方省市在港设立机构的程序，第3款要求相关机构遵守香港本地法律，第4款是关于中国居民进入香港办理手续的程序，第5款则容许特区政府在北京设立办事机构，当中第4款及第5款与中联办明显并无任何关系，但第1款至第3款在近日牵涉中联办的争辩里均被提及，而事实上自从回归以来，政府与议会早就多番论及这三项条款跟中联办的关系，今天不少发表评论的人原来当年已经投身其中，个别成员甚至前后意见有所不同。《香港01》特此爬梳了过去多年的相关论据和材料，冀望能够借此理清中联办跟《基本法》第22条的瓜葛，帮助各方人士回到理性讨论。

第1款
不得干预内部事务？

《基本法》第22条的第1款规定“中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预香港特别行政区根据本法自行管理的事务”，这里的“部门”有人认为是对应中国国务院行政架构内的“组成部门”，故此不包括香港中联办这种“派出机构”，但中联办负责人以往曾经承诺不会干预香港内部事务，所以无论中联办最终是否受到相关条文的规限，它都应该不可以插手改变《基本法》规定香港自治范围内的事务。

关于本条款的真正核心问题，其实还是近年随着央港双方关系愈趋紧张，各方人士对于“干预”这个概念开始出现分歧理解，加上北京方面近年逐步推进对于香港“全面管治权”的掌控，相继提出中央以至中联办对于香港有《基本法》未直接言及的“监督权”，两相结合之下才酿成了有关该条文的激烈论争。

中港行政编制迥异　派出机构并非部门

中联办发言人日前提到中联办不是《基本法》第22条所指的一般意义上的“中央人民政府所属各部门”，《基本法》推广督导委员会委员李浩然提出这是因为“部门”一词在大陆法制下具备专门含意，与港人一般理解泛指特首、司或局以下署、处等各级从属行政单位的“部门”用法不同。《中华人民共和国宪法》第85条说：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府”，《国务院行政机构设置和编制管理条例》又规定国务院行政机构根据职能分为办公厅、组成部门、直属机构、办事机构、组成部门管理的国家行政机构和议事协调机构，当中“组成部门”专指保持相对稳定的部、委员会，以及中国人民银行、审计署等组织，它们的设立、撤销或合并须经国务院拟定改革方案提请全国人大决定，而历届全国人大审批的方案里，中联办均非“组成部门”。

至于中联办与国务院的关系，港澳办发言人于上周二（4月21日）表明“无论是之前的新华通讯社香港分社，还是更名后的中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室，都是中华人民共和国中央政府的派出机构”。这种“派出机构”由国务院派往某一行政区域代表它行使特定职权，其他同类例子有上世纪八十年代的上海经济区规划办公室、东北经济区规划办公室、山西能源基地规划办公室、三线国防工业调整规划办公室，以及2000年按照《国有企业监事会暂行条例》成立的国有重点大型企业监事会，但它们后来已经相继撤销或改组，现在“派出机构”仅存港、澳两地的中联办。2002年，国家行政学院教授兼中共中央宣传部主讲教师任进曾经撰文批评这种“派出机构”没有明确法律根据，提出需要修例订明其法律地位、设置条件和程序，可惜建议至今并未获得国家接纳。

长久以来，不少人有意无意地将“部门”及“机构”二词互换使用，这种处理手法不仅对《基本法》原文欠缺应有的尊重与认知，同时也反映他们对国家相关行政编制的架构了解不足。当然需要强调的是，类似现象于亲北京的研究者之间一样不遑多让，譬如前港澳发展战略研究中心主任蒯辙元、深圳大学港澳《基本法》研究中心教授宋小庄等人过去几年宣称第22条各款的“中央人民政府”与“中央”二者乃不同概念，将“中央”演绎为包含全国人大、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高法院等机关的泛称，但参照英文文本便能知道此处“中央”仍为“Central Government”之谓，澳门《基本法》葡文版更明白用“Governo Popular Central”同时对应两词，可见这种对条文的误读、超译，不受所处政治立场光谱位置局限。

上任承诺不作干预　界定未清招致分歧

况且不管作为国务院“派出机构”是否包括在第22条第1款所谓“中央人民政府所属各部门”之列，中联办都不会干预香港特区根据《基本法》自行管理的事务。要确认这个简单的事实，我们毋须费煞心机探讨中国政制架构或法律条文，因为1996年6月中联办前身香港新华社时任社长周南接受《时代》杂志访问时说：“1997年之后新华社香港分社……绝不会干预由特区政府负责的高度自治范围内的事务”；到2000年2月，时任中联办主任姜恩柱又于新春酒会的祝辞提出四个“不变”，第二个就是“支持香港特区政府依照《基本法》施政、不干预特区自治范围内事务的原则不变”。行政会议成员、资深大律师汤家骅日前表示中联办“可以说是自愿受22条规范……更准确的说法，是中联办尊重‘一国两制’和《基本法》”，周、姜二人的承诺正好是最佳证据。

与中国法律无明文规定国务院编制含有“派出机构”的情况近似，《基本法》条文并没有清晰界定“干预”这个概念，这才是回归以后不断发生相关争议的主要原因。不妨再以汤家骅为例子，他于2008年6月立法会会议作为公民党议员说：“干预未必须顾及动机，或是否有确实意向要达到某种政治效果”，即使中央有意落实“一国两制”，但若中联办的行为“有直接影响力，影响到政治决策或有此效果，便应该视之为干预”；时隔十二年后，他却称“干预”是指“一些行为影响到一些决定或政策的改变……表达特区同样的焦虑，不是干预；关注或提醒特区政府有否正确落实‘一国两制’，不是干预，因为正确落实‘一国两制’也是特区的目标”。同一个人对“干预”的看法都能跟着岁月有所转变，那不同立场的人物与团体解读此词的分歧自然更大。

若将视野扩阔到今次事件前中联办以外的中央所属部门、机构，更可以发现它们疑似“干预”香港内部事务的活动原来长久存在。早在2005年，时任港澳办主任廖晖于一次中共国家机关工委的党课讲话上说：“在中央的正确领导下，在中央各有关部门和有关地方的大力支持下，去年，我们赢得了处理香港政制发展有关问题、香港特区第三届立法会选举和澳门特区第二任行政长官这三场关系全局、影响长远的重大战役的胜利。”这种中央部门及地方机关“在中央领导下”对特区政制发展、立法会与行政长官选举的“支持”又算不算第22条的“干预”？有参与《基本法》咨询或草拟过程的人屡屡声称这是以往刻意“留白”余下的空间，但当它已经让香港社会长期陷入争议冲突的时候，两地政治、法律界别权威人士应该尽快厘清“干预”活动范围解决问题。

职能配置初无监督　赋权安排犹待厘清

这次争议中另一个与“干预”相关的关键词是“监督”，中联办于4月17日称该办“是中央授权专责处理香港事务的机构……当然有权代表中央政府，就涉及中央与特区关系事务、《基本法》正确实施、政治体制正常运作和社会整体利益等重大问题，行使监督权”；到4月21日，港澳办又称“中央授予特别行政区高度自治权，并不意味着中央没有或放弃监督权……中央必要的监督是确保有关授权得到正确行使”，而中联办是“负责代表中央处理香港有关事务，完全有权力、有责任……行使监督权”。大律师公会不同意两办上述说法，并且发表声明指出“《基本法》中没有任何条文赋予中联办和港澳办对香港自行管理的事务行使监督权。如所谓两办拥有的监督权是指两办有权干预香港自行管理的事务……将有违《基本法》第11条、第12条及第22条的规定”。

的确如大律师公会所言，“监督权”在《基本法》没直接记载，但配合《中华人民共和国宪法》仍能找到它的根据。《宪法》第3条规定“国家行政机关……由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，《基本法》第2条“全国人民代表大会授权香港……实行高度自治”正与此符合，所以若承认《宪法》在香港适用便等于认同全国人大有权监督香港。不过需要注意的是，两办日前发言混用“中央政府”和“中央”二词指称中联办的授权来源和代表对象，前者肯定不含全国人大，后者则如上文所述于《基本法》第22条里同为中央人民政府，在《宪法》第3条亦只是跟“地方”对照而无具体意谓，加上中联办作为国务院机构难以直接代表全国人大，故此这种有欠严谨的措词恐怕未能真正确立中联办“监督权”在《基本法》及《宪法》里的法律基础。

另一方面，2000年1月《国务院关于更改新华通讯社香港分社、澳门分社名称问题的通知》提到中联办一项职责为“承办中央人民政府交办的其他事项”（国函［2000］5号），香港基本法委员会副主任谭惠珠认为这里便包括要监督《基本法》全面实施的工作，但其观点似乎未见官方文件佐证。国务院机构藉“其他事项”安排增加职责并不罕见，1994年3月国务院研究室的职责就有“其他事项”（国办发〔1994〕37号），到1998年5月再新增“对全国经济形势跟踪研究”一项（国办发〔1998〕68号），惟此等职责更新变化应随国务院机构改革印发通知示人，而最新一次改革则是2018年3月的事，可是官方二十年来从未发表其他文件解释中联办职责，网站的资料也不曾变化。就算追加监督一职发生于近两年改革以后，那亦应该引述最新版函告才对。

最后必须指出的是，中联办获得“监督权”并不是近日无中生有、突发奇想的产物，反而完全符合北京方面近年加强掌握“全面管治权”的进路。2014年《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书首次公开提到中央拥有对香港的“全面管治权”后，下一句随即便是“对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力”，足见“监督权”与“全面管治权”的紧密联系。去年11月中共十九届四中全会又进一步强调“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度”，中联办今次获授“监督权”很有可能属于该决定的结果。不过，正正因为该办的“监督权”兹事体大，在“派出机构”已经可被质疑无法律根据的情况下，中、港相关事务的负责人更宜审慎处理其事，使用清晰辞令交代该办职责法源依据，以免损害国家“全面依法治国”形象。继续阅读：从文献就事论事　中联办与《基本法》第22条的瓜葛（中）

上文节录自第211期《香港01》周报（2020年4月27日）《从文献就事论事　中联办与《基本法》第22条的瓜葛》。

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