【财政预算案】把握机会反思低税政策
《基本法》第108条规定：“香港特别行政区参照原在香港实行的低税政策，自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项”，其中“原在香港实行的低税政策”一语使特区政府始终不敢推行大规模的税务改革，尤其对增加税率或开设新税种更倾向抗拒态度，可是从今年起政府随时陷入严重财赤，这或许正好给予港人一个契机反思是否要继续沉迷这种过于保守的“低税政策”。
减税成风拖累收入
香港回归以来的税制变迁基本是朝着轻减方向前进，例如薪俸税仅于2003年、2004年有过轻微上调，其余时间都是透过扩阔税阶及增加免税额维持下行趋势；利得税则是回归伊始便成立了利得税检讨工作小组建议调低税率，跟薪俸税一样于2003年、2004年稍为提高，到2008年后降回原有水平，但在近年尚有其他额外宽减安排，又于前年落实两级制让首200万港元利润享受半减税率（表一）。此外，酒店房租税先在1998年由5%降至3%，从2008年起更一直予以免收；而在2006年时，平均每年带来15亿港元库房收入的遗产税亦被取消。这种减不停的“低税政策”造成税收以至整体财政收入只占本地生产总值（GDP）较少份额，每年税收平均占比只有12.27%，而收入平均占比的19.16%也是勉强高于开支占比的17.55%（表二）。
尽管税收仍为本港公共财政最大收入来源，不过政府还是对卖地、投资等其他财源有相当的依赖（表三），库房所得因此跟经济周期及外围波动紧密挂钩，历届政府自然注意到这样很容易埋下财政危机伏线，并且曾经数次进行有关扩阔税基的研究和咨询工作，像是2000年设立税基扩阔的新税项事宜咨询委员会，2006年开展税制改革公众咨询、2013年成立长远财政计划工作小组、2017年成立税务政策组等等，无奈其最终成果多数都是对现行税制略作小修小补，唯一称得上“大手术”的方案仅有开征极端影响民生的消费税，引来市民与政党反弹可谓意料中事，加上政府储备长期处于“水浸”状态，官员们亦欠缺有力的诱因去促成税制改革，于是多年以来香港税制都没离开过一减再减的“低税政策”路线。
税率远逊全球水平
支持着香港实行“低税政策”的首要根据，是要确保一个自由开放的经济发展模式，为本地企业及外来投资者制造良好的营商环境。最能反映此方面成绩的无疑是香港长年蝉联美国智库传统基金会的“经济自由度指数”报告榜首一事，但在这个将“税务负担”（tax burden）列为指标之一的排行榜上，其他与香港并列头20名的国家和地区却仅有豁免个人税的阿拉伯联合酋长国薪俸税税率低于香港，公司税税率也只有加拿大、格鲁吉亚、爱尔兰、阿联酋较香港为低（表四）；与此同时，排行榜上“税务负担”项目得分高于或接近香港的20个国家和地区的整体排名原来除了阿联酋外都是大幅落后于香港（表五），可见“税务负担”并不是香港得以成为全球最自由经济体的唯一凭借。
假若我们将考察范围扩展到所有186个被“经济自由度指数”报告调查的国家和地区，更加可以看出香港的现行税率远低于全球各地平均水平。在174个设有薪俸税及提供相关资料的国家和地区里，它们的税率平均值和中位数分别是29.6%和30%，并且有149个国家和地区的薪俸税税率高于或等于香港现行薪俸税的15%；而在177个设有公司税及提供相关资料的国家和地区里，它们的税率平均值和中位数分别是24.7%和25%，并且有148个国家和地区的公司税税率高于香港现行利得税的16.5%。这些数字切实反映香港就算对现行薪俸税、利得税税率作出一定程度上调，在全球大环境下相对其他国家和地区来说，依旧足以做到《基本法》第108条所要求的“低税政策”。
加税未必阻碍营商
另一个由加拿大菲莎研究所（Fraser Institute）、德国腓特烈・瑙曼自由基金会（Friedrich Naumann Foundation for Freedom）、美国卡托研究所（Cato Institute）、俄罗斯经济分析研究所（Institute of Economic Analysis）、斯洛文尼亚维西奥研究所（Visio Institute）共同编制的“人类自由指数”（Human Freedom Index）报告，同样对世界各地的经济自由度作出了评分，其下也设有“最优惠边际税率”指标。跟美国传统基金会排名相似，香港这边还是始终高踞榜首，可是其他经济自由度得分高的国家和地区在“最优惠边际税率”上得分亦未必很高，首20名自由经济体中有一半的“最优惠边际税率”甚至低于或等于6.0分（表六），显示这些同类研究都没有把低税率视作达致经济自由不可或缺的元素。
况且税制对于一个经济体营商环境的影响，绝非限于税率高低、税种有无两项因素。由几位德国学者编订的“税务吸引力度指数”（Tax Attractiveness Index），按照一篮子因素专门统计了100个国家和地区税务环境对企业营商的吸引力，当中香港排名本来为第25位，但若只计算“公司收入税率”、“个人收入税率”、“资本增值征税”及“分发股息征税”四项直接涉及税率及税种指标，香港排名便跌至第41位，说明余下指标中的“受控外国公司”、“税项亏损结转”、“研发税务优惠”、“课税协定网络”、“专利盒机制”和“预扣所得税”一类课税原则与安排的影响力不亚于税率及税项。政府在调整税率或新增税种以后，如果能够推出相对应的配套税务措施，仍然可以抵销它们对当地营商环境带来的负面冲击。
税收更须兼顾公义
不得不提的是，对“低税政策”的检讨不仅要考虑如何应付政府开支和能否改善营商环境，它还有一个更重要的用途—协助达致“分配正义”，即利用公共财政体系积极进行二次分配，确保各个阶层都能公平享受经济发展成果。近年坊间不乏关于开征新税种或调整现行税率的倡议，当中大多也是围绕上述原则展开的“富人税”，较常见的例子就是增加顶层薪俸税、提高利得税与设置股息税，而且这些建议确实也能为政府带来可观的预期收入。政府官员与各方人士过去基于库房宽裕没太大动机触碰这些议题，然而当下公共财政压力迫在眉睫，他们是时候展示自身魄力和承担责任，争取社会上少数高收入人士同意接受更多税负来支撑本港可持续发展。
其实即使是被誉为“资本主义之父”的亚当・史密斯（Adam Smith），他在《国富论》亦是一边说赋税等公共收入要用来应付对社会有利的开支，另一边说改变下层人民生活状况对社会有好处，“只有那些为整个社会提供食物、衣服以及住所的人自己也能分到自己劳动产品的一部份，以便能获得勉强可以生活的食物、衣服以及住所的时候，那才称得上是公平”。财政司司长陈茂波昔日似乎也认同此一理念，他在2011年以立法会议员身份动议检讨公共财政政策，议案提到要设立税务政策组“研究使用税务措施来配合政府的经济和产业政策、提升香港作为国际金融和商贸中心的竞争力、解决贫穷问题和消弭社会和经济上的不平等”，到今日政策组已经在其领导下成立及运作，但陈茂波却未再言及当年后半部目标，希望他不会随着角色转变就忘记初衷。
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上文节录自第202期《香港01》周报（2020年2月24日）《把握机会反思低税政策》。
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