安老评审难吸引业界参与 蚊型私院是“扶不起的阿斗”？
为改善私营安老院质素长期参差不齐的情况，政府今年第一季将首次推出五年计划，资助全港500多间私院参加安老院自愿质素认证计划。现时除了基本的法规监管指引外，还有甚么自愿措施让安老院自发提升质素？参与比例与成效如何？对于业界而言，政府掏半亿资助私院参与“安老Q唛”，能大幅增加他们参与的诱因吗？业界的声音是怎样？
前文：甚么是安老认证？
【安老Q唛】安老院自愿认证计划将推行 私营院舍质素就能改善？
现时本港提升安老院质素的自愿措施除了各种认证计划外，还有社署辖下的安老院服务质素小组。小组由社会人士组成，透过突击探访安老院，对其设施及服务提出意见，借此改善院舍质素。至于认证计划，除了由职业安全健康局推出的认证是免费外，其余都需要收取评审费用；各种认证的评核要求、评核时间均有所不同，但所有计划均设有评审周期，当认证到期后便需要再续审，否则便会被取消资格（见表一）。
优质概念未入屋 有心更要有系统
社署规定，参与买位的私营院舍必须参加社署的质素小组，而私营院舍参加任何一种认证计划，均可以在买位的评分项目中占有一定分数。但根据社署数字，现时本港仅有约三分之一的安老院舍参与社署的质素小组，参与认证计划的院舍更是少于十分一（见表二），当中包括津助院舍等。可见现时本港安老院舍界中，参与这些自愿措施远未成主流。另外，即使参与认证计划是买位计划的计分条件之一，根据社署长者资讯网资料，亦有为数不少的买位院舍现时并未参与认证计划。
对于质素评审在港未成气候，有份参与其中一个认证评审计划的香港老年学会副总监赵迪华不讳言，有不少院舍在认证计划届满后退出。以她负责的认证计划为例，自2005年起通过首次评审的院舍有94间，但现时持有效认证的院舍只有47间，流失了一半。她直指原因是“无诱因”：“尽管参加认证可以有效提升质素，但以津院为例，他们每分每刻都要收人，为什么还要参加呢？再谈私院，尽管他们发现有效改善质素，但没有后续诱因，便逐渐放弃。”
赵迪华强调，维持服务质素并不是一劳永逸的工作，除了需要持续检视以外，最重要是院舍管理层有追求管理质素的“心”。她在参与院舍评审的十多年经验中发现，曾有一些院舍参与评审的初期表现不俗，后来却未如人意，原因便是维持服务质素的标准只是靠个别员工来建立，并非管理层有意识地从上而下将质素提升系统化：“如果单靠‘人治’来维持质素，而不是有系统地维持，当个别有心的主管一走，设施逐渐变得残旧，而老板也没有质素保障的概念，便难以维持了。”
评审添压力 业界求易舍难
现时业界参与自愿认证计划需自掏腰包，加上需耗费人力物力，在无法例要求之下参与率偏低自可想像。社署今年第一季推出五年计划，资助全港500多间私院自愿参与认证计划以提升质素。这能增加业界参与的诱因吗？当中有什么考量？
本身是连锁私营安老院负责人的香港安老服务协会主席李辉，旗下院舍有参与政府买位，亦先后参与过上述不同的院舍认证计划。她认为，认证的主要作用是发出“安老Q唛”，增加消费者信心，让第三方人员协助改善服务质素，增加院舍参与买位计划的胜算。
参与认证不仅是院舍简单接受评核，还需要人手及文书工作等配合，如果评审后院舍被要求改善设施，更需要额外开支。李辉指，普通“蚊型”牌照院舍从资源及人手上未必应付到认证要求：“例如评审觉得院舍的梯级未能完全达到‘无障碍通道’，便会列为‘肥佬’项目，要求改善。但对于这些老人院来讲可能真的改善不了。”李辉形容，参与认证评审某程度是“吃力不讨好”。她以其院舍经验解释，虽然可以全面监督院舍的服务质素，却往往让员工疲于奔命，偶有怨言：“他们会觉得社署本身已有巡查监管，现在还要给几万元让第三方公司挑剔自己……”
她形容，院舍一到定期检查的时候便全员紧张，久而久之为员工构成压力，并非管理初衷：“考核会很仔细。有时候员工在非重要项目漏掉一些操作步骤，便可能不合格，影响整体考核分数，这都会让他们感到气馁。”她苦笑：“而且参加评审各样执漏，扫把都要买多几支啦！”
她又指出，现时坊间认证价钱及难度有高有低，评核准则却只是分为“通过/不通过”，行外人未必知道各种认证的具体分别，造成业界参与认证比率偏低，以及求易不求难的情况：“反正都是‘买张Q唛’而已，私院又不会因此大幅增加收费，不如参加个容易又便宜点的认证计划！”
社署回复《香港01》查询时表示，五年资助计划会全数资助获香港认可处“安老院服务提供者管理体系认证”的认证计划，总资助额约为5,200万元。李辉认为即便有资助，都未必能够大幅提高普通院舍参与的诱因：“他们可能宁愿不要资助，因为你变相增加我的工作量，日常运作我都已经应接不暇，还要做一些额外工夫？”
对于当局未来或有意普及认证计划，李辉指出全额资助的评审计划对普通的牌照院舍要求比较严苛。她以“低班生”形容质素欠佳的安老院：“上学都有分高低班啦！他们在认证不能一步到位，如果一时之间要他们达到几十项标准、二百多项规条，就像要小学生去读大学一样。”她顿一顿：“在认证中，一旦评核不达标，是需要补交文件证明有后续改善，院舍人力物力都要为了评审准备，但普通院舍有无足够资源做到？”
李辉又指出，要求认证的范围不应只局限于私院，而应扩大到津院：“津院一向有人手足、地方大、管理佳的优势，不做认证不等于他们质素低，但久而久之会有一点点‘皇帝女不忧嫁’的感觉……”她指出，有些津院历史悠久，管理模式难免有点故步自封，运作未必较有系统管理的私院佳。她指出，如果政府想全面提升安老院舍的服务质素，长远应将认证范围“一把尺拉匀”。
推动认证第一步 先从买位入手
劳工及福利局局长罗致光上月在电视节目中谈及安老院质素问题，当中提及自愿性认证计划，他指出若然反应冷淡，不排除将来在指引中加入相关要求。假如院舍拒绝跟从，当局可作出警告，甚至停牌或吊销牌照，“种种可能性都存在”，足见政府对全面整顿业界质素势在必行。推动院舍评审固然能在基本条例督管外提供多一重监察，但现时私院业界碍于条件所限及缺乏参与诱因，让业界全面接受“内审外评”难以一蹴而就。新政策推行在即，应如何循序渐进？
赵迪华认同，短期内即使有全额资助，仍难以大幅提高无参加政府买位的私院接受评审的诱因，因为院舍会因此要额外投资改善设施：“这些院舍的赚蚀情况很容易随着老人家离世而受影响，是难以预计的。”她认为政府推行五年计划时，应首先要求所有参与买位的私营院舍参与质素评审：“买位院舍有若干床位是接受政府资助的，从根本上已经封了‘蚀本之门’①，所以要求它们在质素上提升更多，亦是情理之中。”
①“蚀本之门”：根据最新的社署买位机制，私院申请买位或累积总买位数量不可超过该院舍床位总数的一半。一旦成功申请买位，以甲一级院舍计算，扣除经过统评机制入住的长者需要支付1,707元外，政府会就每张床位补贴10,329（新界）或10,902（市区）元。而在买位协议下，即使私院不是全数床位获得买位资助，全院亦需要达到协议中对人均面积、人手比例等相应要求。
长远而言，赵迪华认为还要修改参与买位计划的评分准则，让认证由评分项目之一变为参与买位的门槛；下一步则推而广之，将质素评审扩展至津助院舍及参与“院舍劵”计划的非买位院舍。
至于条件难以改进的私营院舍，她期望在市场良性竞争下自然淘汰：“现在的安老院情况比较怪诞，质素高的买位院舍有空的非资助宿位，最差的安老院因收费平，反而爆满。”
本港现时有548间私营安老院，当中139间参与买位计划，约占四分之一。而在三万多个安老院舍照顾宿位中，买位宿位占近8,000个；政府在上年《施政报告》中提及会在未来五年增购5,000个甲一级买位宿位，增购量逾六成。赵迪华认为可借此五年之机，由买位院舍带头认证，收蔚然成风之效：“只要将质素概念普及化，久而久之，便会连拿综援的老人家都懂得不选择劣质院舍。”
李辉则指在商言商，即使有资助参与认证，业界仍缺乏动力参与，是可以理解的：“业界会问：‘有咩好处先？’因为现在评审和不评审除了买位加分以外，根本没有分别，也没奖励。”她认为，即使质素评审后对院舍有一定帮助，但院舍和长者并不能直接受惠：“做认证亦是落钱在认证公司袋，政府不如投放更多资源在老人家身上，钱跟人走。”
她援引参观广州养老院为例，指出当地正推行靠第三方评审的星级制评级，当院舍取得五星级，更会获发20万元人民币（约23.2万港元）奖励津贴，亦会有块“牌匾”列明院舍获得的评级。如此一来，便可以提高院舍改善质素的动力：“其实要做到五星级要求，院舍的花费绝对不止20万。重点是有分别。”
有声音认为，若要质素评审在安老院业界内登堂入室，应考虑将发牌制度与评审制度挂钩，但赵迪华与李辉均不同意。赵迪华以澳大利亚推行院舍评审制度为例，指当地亦是推行自愿参与近二十年后，在今年年初才强制资助院舍接受认证，本港不宜操之过急。李辉则认为将二者挂钩，无可避免导致难以达标的私院倒闭，本末倒置：“政府如果强推，岂不是会导致床位供应下跌，‘愈追愈落后’？”但她补充，如果政府将质素评审列为发新牌的附加要求，相对较易成事：“现在进入行业的再不是小资本，即使评审是进入行业的条件，也有财力应付。”不过李辉重申，提升安老院质素并非十年八载能成事：“正如日本有关乐龄科技的福祉展已经推了四十年，香港的乐龄科技展才开始第二年，刚刚起步！”
外地认证各适其适 评审监管不宜混淆
在海外各地，安老院舍照顾服务参加质素认证已经是大势所趋，部分西方国家，安老院舍参与质素评审甚至是获得政府拨款资助的必备条件。赵迪华援引澳大利亚经验，指出澳大利亚在1997年推行《安老照顾法例》及1999年的评审拨款准则后，鼓励安老院舍若要取得政府拨款资助，要在营运一年后取得评审资格，其后按时覆检。她指出，澳大利亚政府当年的形式是以十分优惠的价钱为院舍支付第一年的评审费用，其后就需要自费。
鼓励模式实行近二十年后，澳大利亚联邦政府今年开始实施新例，规定所有安老院舍若要取得资助，便必先通过安老院舍质素评审；而且在认证到期的28天内必须续牌，否则就不能取得政府任何资助。赵迪华称基于制度改动，在澳大利亚的长者如若选择入住没有接受质素评审的院舍，便不会获发政府资助。她指出，在足够时间转化下，尽管澳大利亚当年推行认证时参与度不甚理想，但今天成为主流亦无太大难度。
中国内地近年亦陆续为养老院推行俗称“星级制”的安老院舍评级计划，对条件优良的安老院舍予以鼓励。以广东省为例，继2017年推行试点计划后，在去年推出《养老机构星级评定方法》，根据不同条件以一星至五星为安老院舍评定高低级别。最高评级的“五星”院舍可获20万人民币奖励，“四星”可获10万（约11.6万港元），“三星”则可获5万（约5.8万港元）。
理想而言，评审制度应与发牌及监管制度分开，因为一旦两者由同一机构执行，评审所带来的质素提升作用便会与法定基本要求有混淆，无法突显高低质素之别。老年学会当年撰写的先导计划报告指出，英国的国家照顾标准委员会（NCSC）负责安老院的评审制度之余，亦是法定的规管机构，负责强制性注册，要求院舍每年需注册一次。当评审制度转为强制性后，不仅机构会面临评审时间不足、沦为匆忙巡查，亦会影响质素控制，例如机构会因角色冲突，难以同时发挥监督取缔与教化指导作用，失去评审本意。而院舍营运者也可能因此向评审机构施压，要求降低评审标准以保持业界生计，长远难以达到提升质素的效果。
为何本港安老院舍宿位供应出现公私营倒挂？下文将详述：
上文节录自第147期《香港01》周报（2019年1月20日）《资助安老私院申“Q唛” 长者真可“住好啲”？》。
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