专访｜陈文敏：23条内容具体有优先性　促增“港版国安法”透明度

全国人大在两会通过“港版国安法”决定草案，授权人大常委会草拟具体法律，并根据《基本法》第18条，纳入《基本法》附件三，直接在港宣布实施，有别于《基本法》第23条，由香港特区政府自行立法。
港大法律系教授陈文敏接受《香港01》访问时表示，23条条文具体表述本港的国安法“应自行立法”，相对于18条作为普遍引入全国性法律的条文，在法理上更有优先性，他担心由人大常委会为“港版国安法”立法，将改变《基本法》规定。
面对国安法势在必行，陈文敏认为，中央政府应增加立法的透明度，而无咨询港人的做法不理想。

陈文敏指出，一个法制内不时会有两条条文相互冲突，而立法用意较为具体、专门的条文，具有优先性原则。在《基本法》第23条及第18条上，他认为，23条是具体为了国家安全的立法工作而制定，而18条则只是普遍应用于如何将全国性法律在港实施，前者明显较有优先性，故国安法律理应按《基本法》要求，由香港自行立法。

他又指，《基本法》第23条的背景，是港人对内地制定与国家安全有关法例的标准没信心，当年才写在《基本法》内，交由香港自行立法。他质疑，如果可以由中央政府另行立法，会令23条中“自行立法”四字失去意义，变相有违《基本法》第23条的立法原意。

根据《基本法》第23条，香港特别行政区“应自行立法”禁止任何叛国、分裂国家等行为。

人大有权修改《基本法》　删“自行立法”字眼

支持中央立“港版国安法”的其中一个观点，指特区由全国人大按宪法成立，故中央绝对有权为香港立法。陈文敏认为，除了“有没有权”的问题，亦应探讨有否限制。他举例指，港府绝对有权力发出食肆牌照，但在授权食物及环境卫生署发牌后，亦不能随意由特首提出向某间食肆发牌，而人大正正是设立了《基本法》的条文，约束了他们不可随意帮香港立法，否则就是改变了“一国两制”构想。

他指，人大其实有权修改《基本法》，可于删去23条内“自行立法”的四字后才帮香港立法，认为这是相对尊重法制的做法。

至于是否有必要立“港版国安法”，陈文敏认为，本港的刑法已大致概括了有机会违反国家安全法例的行为，包括已有的叛国罪、煽动罪、暴动罪、《社团条例》等，而2003年港府的《基本法》23条立法建议，不少都是将现行法例加以整理而成，“我唔同意有人话现时有漏洞，无嘢保护”。

陈文敏担心新法例的有关用语空泛，例如何谓“外部势力”；和平示威活动会否被入罪，亦属未知数。

忧内地不熟普通法

面对人大常委会为港立法，不少本港法律学者呼吁多吸收普通法专家的建议。陈文敏认为，现时立法完全没咨询港人意见，有如当年23条立法，港府亦拒以白纸草案咨询，“真系要睇到条文先有讨论空间”。他说，刚在今年“两会”通过的《中华人民共和国民法典》，亦有经过咨询过程。

现时“港版国安法”由人大常委会草拟立法，陈文敏担心草拟者不熟悉本港普通法制，即使有熟知者，草拟过程亦难免有盲点，而内地方面亦有其政治考虑，他认为情况并不理想。他希望中央能以开放态度处理国安法的问题，增加立法透明度，不要令人有“用政治压下来”的感觉。

在人权保障方面，陈文敏指，将视乎制定“港版国安法”时，入罪行为所定的范围有多阔。他强调，“港版国安法”不可随意限制市民的人权、自由，条文必须写得明确、有关行为应要具体证明有问题才可入罪。