苏纳克“反移民牌”或引火自焚：难民遣送卢旺达的未完闹剧

13年前，英国保守党上台之际，时任首相卡梅伦（David Cameron）曾经大言不惭承诺要将每年净移入人口减至10万，“没有如果，没有但是”。13年之后的今天，保守党换了4个首相（按：相较而言，工党在英国历史上只有过6位首相）、英国经过脱欧“夺回边境控制权”之后，移民人口却升至前所未见的水平，去年达至74.5万。最迟在2025年1月之前就要面对选举的现任首相苏纳克（Rishi Sunak）在党内外压力之下，不得不被看见“有在做事”。

上周，苏纳克当局已经公布了将移民人数减至每年30万的实际政策，提高薪金水平要求，重审8月才公布的“短缺职位清单”（Shortage Occupation List），并收紧外籍配偶或受养人随同移英的要求。这些都是合情合理的政策——如果苏纳克要的是不顾英国劳工短缺的状况、只求削减移民数字的话。

但这些颇为沉闷的政策，在英国的移民议题讨论中，却远远及不上将非法入境难民身份申请者直接送到卢旺达的主张那么备受关注。

“送去卢旺达！还敢来吗？”

“卢旺达政策”早在2022年由前首相约翰逊（Boris Johnson）提出，目的是要针对从法国横越英伦海峡来到英国岸上的非法入境者。用苏纳克的口号来说，就是要“吓停那些船”（stop the boats）。2022年，坐小船越过海峡来到英国南部的人数多达4.57万人，是为历史新高；本年至今，此数则为2.9万；英国为收容难民身份申请者的花费每日就高达800万镑。

虽然类似的政策并非什么创新，丹麦同卢旺达就有同样的协议（按：丹麦从来没有按协议将难民送往卢旺达），但英国尝试执行其“卢旺达政策”的过程可算是一波三折。2022年6月，约翰逊当局打锣打鼓宣传的第一班将难民送往卢旺达的航班，在最后一刻被欧洲人权法院叫停。此后，英国虽然又换了两个首相，但在保守党内右翼的压力之下，去年上任的苏纳克却依然力挺“卢旺达政策”，甚至不惜威胁公然违反《欧洲人权公约》。

保守党对于“卢旺达政策”的坚持，可算是“赔了夫人又折兵”。卢旺达的初步收容人数只得200人；英国连一个难民也未有送往卢旺达，至今已经按照协议向卢旺达支付了2.4亿英镑的款项；保守党政策的原意，大概是用“把你送去卢旺达”来阻吓难民冒生命危险坐小船越洋而来，但从2022年和2023年至今的抵岸难民人数来看，其阻吓作用并没有存在过。

政治符号

同一时间，“卢旺达政策”却变成了保守党强硬限制移民入境的政治符号。即使苏纳克本人其实已经在控制难民问题上得到了明显的进展，他与法国马克龙（Emmanuel Macron）当局和欧盟修补了原先极差的关系，加大了管控难民越海的合作，又同阿尔巴尼亚达成了遣返非法入境者的协议，然而，苏纳克在政治上却不得不继续硬推“卢旺达政策”，否则他自己的首相/党魁之位也可能不保。

原来人们认为是“卢旺达政策”失败收场的“最后一根稻草”出现在本年11月15日：英国最高法院作出了事实判决，在审视各方证据之后，一致认定卢旺达不是安全的第三方国家，因此英国政府不能将非法入境人士遣送该地。

此前刚刚炒掉了极右内政大臣柏斐文（Suella Braverman）的苏纳克，本来已经受到党内右翼施压，以及明显有意角逐党魁的柏斐文的言讨笔伐。在最高法院作出判决之后，实际上可以宣告“无能为力”就此收手的苏纳克，为免得失右翼，决定加倍下注，表示将会利用英国“国会权力至上”的体制透过国会立法去压过最高法院的判决，并甚至不惜为此改变英国在各式国际人权条约中的地位。

一方面，苏纳克迅速派出新内政大臣祁湛明（James Cleverly）赶赴卢旺达，签下了新的难民遣送协议，当中包括卢旺达不会将难民送至其他他们生命或自由会受到威胁的国家、建立一个由多国法官组成的上诉机构等条款，作为对于最高法院判决的回应。

另一方面，苏纳克也以紧急立法方式推出了《卢旺达安全法案》（Safety of Rwanda Bill），宣告卢旺达为安全，并对被遣送难民以英国国内法律和国际法律提出申诉的权利作出严格限制，以国会立法压过最高法院的判决，又给予英国官员不执行欧洲人权法院临时禁制令的权力。

不少法律学者对此大感震惊，认为此举破坏英国不成文宪制中的权力制衡。但保守党的右翼，却批评《卢旺达安全法案》过于温和，为被遣送难民留下了上诉的空间。入境事务国务大臣郑伟祺（Robert Jenrick）也因为法案不够强硬、未能阻止瘫痪“卢旺达政策”的法律挑战而请辞。

苏纳克对于此等右翼批评的回应，竟然是“卢旺达不接受英国违反国际法”，指出法案已是合法范围中“去到最尽”的做法。他在写给郑伟祺的信中表示：“卢旺达政府已经表明，他们不会接受英国以可能被认为违反我们国际法责任的立法去作为此政策的基础。”

无谓的折腾

《卢旺达安全法案》在英国时间12月12日早上11时30分将会送交下议院二读投票。在本文出街之时，苏纳克依然在努力争取以保守党党团“欧盟研究小组”（ERG）所代表的党内强硬派支持。而议员人数稍多于100的温和派党团“一个国家保守党”（ONC）则决定了“含泪支持”苏纳克，却警告苏纳克不要再向强硬派退让。

由于保守党此刻在下议院只剩下56席实然多数，只要有29位议员倒戈，二读投票就不会获得通过。目前，保守党民望长期落后工党接近20个百分点，下次大选几乎必然流放在野，保守党内部民调甚至显示其议席有可能跌至160，苏纳克已算得上是一个“已死之人”。如果连法案的二读投票都不能获得通过，苏纳克将会丧失最后一丝的管治威信，甚至会被党友发动不信任投票踢出唐宁街。

最为荒谬的是，《卢旺达安全法案》的二读通过只是新一波难民遣送卢旺达政治争议的“开端”而非“结束”。法案要成事，还要经过下议院的三读，其后送到上议院之后预计也会受到议员们的阻挠，而在法案通过国会成法之后，还会有被司法覆核的可能。

要留意的是，此刻的保守党政府已经“时日无多”，整个过程跑完之后，大选的时节就要来临，而很可能上台的工党早就表明会废除此项“卢旺达政策”。大费周章、白白花了纳税人数亿英镑之后，难民遣送卢旺达的政策最终很大概率只会落空收场。

执政13年之后，闯下脱欧大祸的保守党已经走进穷途末路，自己也不知道留在唐宁街10号可以做些什么，迷失了方向。苏纳克对“卢旺达政策”的无谓坚持更有可能导致他自己在保守党的黄昏之中被踢出首相府，引来另一场不必要的政坛地震。正所谓“多一事不如少一事”，既然败选大局已定，又何必呢？