以巴“两国方案”之外：“圣地邦联制”会是出路吗？

在外界盛传美国已为以色列的加沙军事行动设下“时限”之际，以军的进击愈见热烈，如今已经打到南加沙大城汗尤尼斯（Khan Younis）的中心。当人们持续关注战场上的人道惨况之际，12月10日晚的以色列安全内阁会议据报由于内部争议已暂时搁置了两个原在议程上的议题，一是应否容许约旦河西岸的巴勒斯坦人重新进入以色列工作，二是有关向巴勒斯坦自治政府（PA）送交代收税款的问题。

这些战争以外的实务议题的存在，显示出以色列人和巴勒斯坦人即使在冲突激烈的现况之中，依然有谋求局部合作的必要性。

解决以巴问题的法门，从过去大半个世纪以来也是以两国方案为起点，采取一种由大而小、先划好国界和人口分配再谈两国合作的方向。从今日的结果来看，不少人都认为两国方案已然失败。但两个方案在国际社会上依然有着无庸争议的政治正确性，在以巴问题上立场各异的大多数国家也依然将其挂在嘴边，仿佛“两国方案”的简单口号多念几遍就能成事一般。

近年，不少学者都在寻找两国方案以外的以巴问题解决办法，其中以欧盟建设为榜样的“邦联制”逐渐进入主流，其中一个比较具体的详细主张就是由以、巴双方学者提出的“圣地邦联”（Holy Land Conferation）倡议。

两国方案和邦联制的主要差别在于，前者强调领土划分和人口分配的优先性，后者则强调最少化领土划分和人口分配对于以巴共存的实际影响，先从以巴双方的具体合作着手。例如上述“圣地邦联”的主张，就强调领土划分之后的以色列和巴勒斯坦两国有高度的政治、文化、教育、安全、法律、经济等不同项目的整合，双方公民在对方领土上都有几乎完全一样的权利，例如工作权、地方政府投票权（按：不同于国家政府投票权）、宗教自由等等，目标是要构建成今天欧盟国家的公民在其他欧盟国家所享有的待遇一般，从而最少化国界划分所造成的影响。这样合作都落实之后，国界如何划只会变成一种符号。

这种提议是一种由小而大的进路，以各种政策为出发点。文首所述的西岸巴勒斯坦人进入以色列工作，以及送交税款的问题，就是这一种进路的开端。

在10月7日之前，有高达16万巴勒斯坦人受雇于以色列（或西岸犹太定居点），每周为西岸带来相当于3.7亿美元的收入（按：西岸和加沙的全年GDP为190亿美元左右），是一个颇为可观的数字。从以色列政府此刻也在考虑重新输入巴勒斯坦劳工的现象看来，几乎全民就业的以色列也非常需要这些劳动力。由此可见，以巴经济合作绝对可造就双赢局面。

当然，邦联制的具体合作必须将两国放在同等地位上对待，而不是像今日以色列政府般的予取予携－－由于代巴勒斯坦自治政府征收进口关税的以色列当局在10月7日之后暂停了部份税款的转移，又停止了巴勒斯坦劳工的入境，西岸的巴勒斯坦政府现时连公务员的薪金也无力支付，预计很快将陷入财困。

邦联制的建立条约，将会终止这种权力不平衡而保证两国有稳定的经济合作，从而以经济上的互利来保障和平，就如二战后以西德和法国为主的欧洲煤钢共同体（ECSC）一般。

邦联制有也助一石二鸟地解决两国方案的两个核心难题，一是遍布西岸的非法犹太定居点上的近70万犹太人，二是700万巴勒斯坦难民的“回归权”（按：此人口由1948年被驱离巴勒斯坦土地的阿拉伯人及其后代所构成）。前者的困难在于，要70万人搬回以色列的领土当中，有政治上和执行上的难度；后者的困难在于，如果700万巴勒斯坦难民大多可以搬回他们先辈居住的以色列领土并变成以色列公民，以色列的犹太人口将有可能变成少数，使以色列的“犹太国家”地位不再。

邦联制的巧妙之处，就是将公民和居民身份区分开来，西岸犹太居定点的犹太人可以继续以“以色列公民”和“巴勒斯坦居民”的身份居住在西岸，并拥有以色列国家选举和西岸地方政府选举的投票权和参选权，而实现回归权的部份巴勒斯坦难民则可以“巴勒斯坦公民”和“以色列居民”的身份居住在以色列，并拥有巴勒斯坦国家选举和以色列地方政府选举的投票权和参选权。这种做法跟今天的欧盟体制差不多。

同时，对于不少以色列犹太人而言，“巴勒斯坦难民”的定义值得质疑，毕竟全世界只有被迫迁的巴勒斯坦人的后代还可以继承上一代的难民身份，使1948年的70多万的难民人口到今天增长至700万。有见及此，邦联制也包含了一套人口交换的机制，因应留在西岸巴勒斯坦国土的犹太人口，来决定巴勒斯坦难民“回归权”的人数，并由巴勒斯坦当局去决定回归权的准则。而其他不能回归的巴勒斯坦难民则由以色列以政策或金钱方式作补偿。

另外，由于以巴冲突很大程度上是出于犹太人和阿拉伯人之间对于历史、文化的不同认知，邦联制也主张从教育和人文交流着手，推动两个种族之间的理解和融合。例如，以巴邦联的条约可以规定任何对双方都重要的硬件（如历史建筑等）或软件都必须附以希伯来文和阿拉伯文的双语解述、学校强制性教授两种语言以及双方角度的不同历史认知等等。

如果上述这些从小处着手的共存政策都得到充分落实，诸如耶路撒冷划界或首都问题都能够更为容易去处理。例如，耶路撒冷可以变成以巴邦联的总部所在，正如欧盟的布鲁塞尔一般；也可以将旧城区划成国际管辖地带，而整个耶路撤冷则划分为东西两半，各自作为巴勒斯坦和以色列的首都。

有了这种和平共存的可能，如今不太愿意投资西岸（或加沙）的阿拉伯富国，也将会有更大诱因扶助他们的阿拉伯兄弟。从1994至1999年巴勒斯坦自治政府成立初期的乐观时段来看，巴勒斯坦的经济在邦联制的和平下也同样会有高速成长，有可能回复到当时年增长达9％的水平。

读者可能会问，在今天以巴仇恨正烈，各方对前景一片悲观之时，谈“圣地邦联制”是否过于理想主义？

可能是。但大家不要忘记，今天的欧盟也是生于二战硝烟渐散之后。而且，无论是在以色列还是巴勒斯坦，乐观而言都还有一丝理性寻求共存的政治空间。

在以色列一方，目前民望最高的总理人选是前国防部长甘茨（Benny Gantz），他一直对两国方案采取暧昧态度，不似现任总理内塔尼亚胡（Benjamin Netanyahu）般公然反对，此前有过积极同巴勒斯坦自治政府沟通的往绩，也主张过“两国方案”需要另一种包装，邦联制则是一个选择。

在巴勒斯坦一方，如果哈马斯在加沙的硬实力真的被以军大幅削弱，巴勒斯坦自治政府则可能有更大空间去推动温和路线，而在自治政府领袖阿巴斯（Mahmoud Abbas）年届88岁的关口，欧美国家、阿拉伯国家和以色列政府都有政治需要去扶助一位可能愿意走温和路线的巴勒斯坦领袖去主持自治政府－－事实上，其中一位在巴勒斯坦民调中民望最高的人物如今正身处于以色列监狱中。

人们往往是在战争的残酷当中才看到和平的珍贵。但愿这场加沙战争之后，以色列和巴勒斯坦人都会认识到和平共存才是唯一的出路，而在双方猜忌和仇恨未减之际，联邦制从工作权、税务等小处着手、逐步向前的和平进程也许会比两国方案更容易推行。