【习近平访欧】欧盟对华策略突变：中国是敌是友？

在习近平周四（21日）启程到意大利，开展其访欧之旅时，欧盟各国领袖也将云集布鲁塞尔举行其例行峰会，其中除了英国脱欧的议题外，还会讨论如何“强化欧盟的经济基础”。欧盟委员会上周公布《欧盟－中国：策略性展望》（EU-China - A Strategic Outlook），其中将中国描述为“系统性对手”（systemic rival）的措辞，被西方舆论认定是欧盟应付中国威胁的“新现实主义”，而周四的欧盟峰会也被视作各国领袖为4月9日中欧峰会的“备战会议”。

意大利决定借习近平到访之机，签署“一带一路”备忘录，惹来外界对于中国分裂欧盟的疑虑。

虽然目前有13个欧盟成员国已正式认许“一带一路”倡议，不过意大利毕竟是欧盟第四大经济体和创始成员，此举将标志着中国的经济影响力已打进欧美传统势力的核心。

在此背景之下，欧盟的《策略性展望》提出10点对华建议行动，当中对中国的海外投资计划似有暗批之余，更对中国在欧盟国家投资的安全忧虑和公平性，以及近来备受争议的5G项目，提出针对性的应付方案。西方舆论有见及此，也就理当所然的将之解读为欧盟看清中国威胁的策略性转向。

不过，综观中国改革开放以来的历史，欧盟的对华策略其实一直都有不同程度的变革。

千禧年代的中国：陌生的贸易伙伴

回顾1989年天安门事件的前后，当时欧盟国家对中国的认知，似乎只限于“共产主义下的独裁政权”这一套刻板印象。事件发生后，他们对华实施武器禁运，而后便少有集中关注对华事务。

时至中国在2001年加入世界贸易组织（WTO）后，欧盟才逐渐看清对华关系的重要性，更在2006年发表题为“愈趋紧密的伙伴，愈加增长的责任”（Closer Partners, Growing Responsibilities）的对华策略文件。文件一开首就指中国是对“欧盟贸易政策的单一最大挑战”，可见当时的欧盟对中国的利害关注只集中在贸易层面。

当时，欧盟虽有批评中国市场欠开放、国家补贴、强迫性技术转移等问题，不过却强调欧盟会“强力保护欧盟对华贸易的开放”，认为中国产品有助压抑欧盟国家的物价之余，欧盟国家的“先进技术、高增值产品和复杂的服务”将能得益于中国市场，而将“中低档的产品”交由中国生产，以互补互利。

有趣的是，此文件更特别提到欧盟官员学习中文的需求，可见当年欧盟管治阶层对中国的陌生。

金融海啸后的中国：全面战略性伙伴

2008年金融海啸之后，欧盟多国陷入债务违约危机，欧元区几近解体，欧盟领袖忙于自救，也无力外顾。经历近10年的缓慢复苏期后，欧盟才于2016年发布新一份的对华政策文件，将中国的“全球扩展”作为核心关注点。

新策略文件直指国际势局已趋向“多极化”，而欧盟已重新燃起扮演“更平衡的合作伙伴”的意愿，并以建成“中欧全面战略性伙伴关系”为目标。

这个欧盟新视点下的中国，并不单纯是贸易伙伴，更是投资、科技、地区性安全、气候转变、国际秩序维系等各个层面的合作伙伴。文件对中国的贸易政策、人权、南海争议等问题皆有批评，不过主调依然是以合作为主，竞争为副。欧盟此刻的对华策略，使其2006年的局限视野恍如隔世。

这套2016年的欧盟策略，沿用至今。今日的《策略性展望》与其说是欧盟的新策略，不如说是欧盟有见于近3年的高新技术发展和国际政治形势变迁，对于原有对华策略的补充。

《策略性展望》厘清中国定位

对于中国的定位，欧盟开宗明义作出更清晰的界定：“中国已不能再被视为发展中国家，它是一个关键性的全球性行动者，也是领导性的技术大国。”文件同时点明，欧盟对华策略是“挑战与机遇之间的平衡”。类似的观点其实已隐然见于2016年的策略文件，只不过如今欧盟对此有更深一层的描写而已。

外界对文件的关注，主要集中在欧盟将中国定位为“经济竞争者”（economic competitor）及“系统性对手”的用语上，完全忽略了文件中将中欧关系的根本依然定性为“全面战略性伙伴关系”的事实，因此过分强调了欧盟视中国为威胁的解读。

气候与和平：与华合作　暗批美国

值得留意的是，在文件中10点对华行动的其中两点，明是以中国为目标，实是暗批美国。此两点行动指明欧盟要在“气候改变”和“和平与安全”上与中国合作，更特意点出“巴黎气候协议”和“伊朗核协议”为例。

观乎特朗普高调退出这两个国际协议的背景，加上特朗普治下毫不掩饰的单边主义，就可知欧盟如斯行文，实有与中国站在同一阵线批评美国独断独行的意图，跳出了传统欧美同盟的框架。

第三方国家投资　须提倡欧盟标准

诚然，文件确有甚多对中国的批评和不利条件。在中国对外投资的问题上，文件批评中国时有“忽略（当地的）社会、经济状况，以及财政上的可持续性”，而且有关国家在债台高筑之下，有可能会向中国转让其战略性的财产及资源。

不过，欧盟所提倡的应对方法，并非要以欧盟国家之力，去取代中国的对外投资，而是与中国合作，希望将各种对第三方国家的投资置于“财务、环境及社会的可持续性”、“透明公开”、“开放的采购政策”和“公平竞争”等欧洲认许的原则框架之下，将欧盟标准宣扬开去。

据路透社消息，中国与意大利在“一带一路”上的合作，将以欧盟多个成员国早有参与、倾向遵从以上原则的亚投行作为融资机构，而非惯常的中国国家开发银行。此举也可能是中方对欧盟愿景的回应。

为海外投资设限　欧盟反思产业政策

对于外国在欧投资的问题，《策略性展望》也着墨甚多，似有针对愈加投资欧盟国家的中国。

在欧盟国家公共采购的项目上，文件主张“互惠性”，或会对没有对欧盟企业开放公开采购市场的国家作出限制。另外，为保欧盟的竞争力及维持公平竞争，欧盟在外来竞标上，或将加入价格以外的考虑，诸如较高的劳工、环保要求等；而且，欧盟也会研究如何阻止有国家拥有制或融资支援的企业进入欧盟市场。

除此之外，对于5G网络的建设，以及对欧盟关键性财产、技术及基建的海外投资，文件则强调欧盟要有“统一的进路”去处理当中的安全风险。

如此种种的设限，与其说是针对中国威胁的回应，不如说是欧盟对自身产业政策的重新定位。

5G将带来“物联网”的全面发展，当中牵涉人们生活的各个部分，产出巨细无遗的数据，当然有其安全风险。在今日美国向全球宣示华为通讯设备“不安全”的背景下，欧盟此论当然会引起针对中国的解读。

然而，反过来说，如果华为是一家独大的美国公司，欧盟也难保不会作出同样的政策管理，作为对高新技术发展带来新形势的回应。

另外，从10年前金融海啸苏醒过来的欧盟，今日却惊觉除了空中巴士（Airbus）以外，欧盟在全球层面已无领导性的企业。个中原因，诸如德法等国就认为是欧盟对于境内企业的支持不足，亦无全球性竞争的战略视野。

上述对于欧盟公共采购项目的外资限制，无非正是想扭转欧盟长期缺乏对自身企业作战略性支持的问题。

中国近年无论在高铁、5G网络，到电子支付等层面，都不断抢占全球性的领导地位，才使欧盟对自身产业政策的反思被解读成针对中国威胁的应对方案。

欧洲重新定位　中国是敌亦是友

从上面的各个范畴中，由气候与和平安全、第三方国家的投资，以至对欧海外投资和高新科技带来的新挑战等，我们都可以看到欧盟在《策略性展望》中所显示出来的是一个欧盟对自身定位的反思过程──独立于美欧盟友框架之外的合作可能、在国际层面宣扬欧盟标准，并重建以欧盟为本为的全球性产业政策。

中国作为“关键性的全球性行动者”和“领导性的技术大国”，当然会为这个正在重新寻找定位的欧盟带来挑战，也理所当然会是后者的“经济竞争者”和“系统性对手”。

不过，正如《策略性展望》所言，这种冲撞也会为欧盟带来机遇，而此等“挑战与机遇之间的平衡”也正是今日中欧“全面战略性伙伴关系”的本质──如果硬要用敌我作描写的话，欧盟眼中的中欧关系可算是“是敌亦是友”。