【港版国安法】中央代为制定 将如何立法实施？
上周五（5月23日），第十三届全国人民代表大会第三次会议于北京召开，议程的第五项为审议全国人民代表大会常务委员会关于提请审议《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》的议案，其主旨为“香港特别行政区国家安全风险日益突显，有必要从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制”，被各界视为“港版国安法”的开端。
在会议上，全国人民代表大会常务委员会副委员长王晨宣读了《关于《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》的说明》（下称《说明》），指出近年香港出现破坏国家统一和分裂国家的活动、《基本法》第23条立法长期“搁置”，现行维护国家安全法律规定难以有效执行，加上去年11月中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量”、“绝不容忍任何挑战‘一国两制’底线的行为，绝不容忍任何分裂国家的行为”，故此中央需要从国家层面建立相关制度和机制。
本地立法仍为宪制责任
《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》（下称《决定》）草案的第六点提到，全国人大将会“授权全国人民代表大会常务委员会就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制制定相关法律，切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆国家政权、组织实施恐怖活动等严重危害国家安全的行为以及外国和境外势力干预香港特别行政区事务的活动。全国人民代表大会常务委员会决定将上述相关法律列入《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三，由香港特别行政区在当地公布实施”，《说明》又表示日后将由“全国人大常委会根据宪法、香港基本法和全国人大有关决定的授权，结合香港特别行政区具体情况，制定相关法律”，可见“港版国安法”不会用本地立法模式实施。
必须强调的是，中央代为制定“港版国安法”并不代表《基本法》第23条本地立法就能继续“搁置”下去。正如全国人大常委兼港区全国人大代表谭耀宗所指出的，即使中央透过全国人大的机制完成了立法，香港仍要做《基本法》第23条的本地立法工作。《决定》草案的正文里，我们可以发现它的第三点依然说：“香港特别行政区应当尽早完成香港特别行政区基本法规定的维护国家安全立法。”王晨的《说明》介绍完《决定》草案主要内容以后，亦表示“香港特别行政区根据香港基本法第二十三条规定仍然负有维护国家安全的宪制责任和立法义务，应当尽早完成维护国家安全的有关立法”。就连国务院总理李克强先前在全国人大代表会议上所发表的《政府工作报告》，也继续强调“落实特区政府的宪制责任。”
另外，《基本法》第23条订明：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”从现时已有的资讯来看，“港版国安法”未必直接囊括“叛国”与“窃取国家机密”两项罪名，所谓“组织实施恐怖活动”、“外国和境外势力”，亦跟《基本法》第23条提到的“煽动叛乱”及外国政治性组织有一定距离。事实上，王晨的《说明》甚至还对未来《基本法》第23条本地立法内容作出了具体要求，即“任何维护国家安全的立法及其实施都不得同本决定相抵触”，变相承认“港版国安法”面世后依旧需要继续进行后续立法。
全国法律可以适用地方
坊间有关中央设立“港版国安法”的质疑，主要源于它是透过作为有关国防、外交或其他不属香港自治范围事务的“全国性法律”列入《基本法》“附件三”在香港公布实施，这一做法的根据是《基本法》第18条规定：“全国性法律……列于本法附件三之法律，由香港特别行政区在当地公布或立法实施。全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区政府的意见后，可对列于本法附件三的法律作出增减，任何列入附件三的法律，限于有关国防、外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。”
许多反对声音认为内容针对香港的“港版国安法”不能够称作“全国性法律”（national laws），并且批评此举违反《基本法》与“一国两制”的精神。但必须指出的是，针对香港或者特定行政范围的“全国性法律”过去早有先例，甚至连《基本法》本身即为其一。
就在第七届全国人大第三次会议通过《基本法》后，作为起草委员之一的王叔文发表了一篇题为《基本法是体现“一国两制”方针的全国性法律》的文章，提到：“全国人民代表大会制定的基本法律，是全国性的法律。香港特别行政区基本法既然是全国人民代表大会制定的基本法律，当然也是全国性法律。有的人把香港特别行政区基本法看成是地方法，这是一种误解。确定法律、法规是全国性的或者是地方性的，并不取决于它规定的内容，而是取决于它制定的机关，取决于它是由中央国家机关制定的，还是地方国家机关制定的。如果是中央国家机关制定的，是属于全国性的法律、法规，如果是地方国家机关制定的，则属于地方性的法规。”
其他类似性质的“全国性法律”，还有针对千多个民族自治区、州、县的《中华人民共和国民族区域自治法》，以及针对台湾投资者的《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》；更不用说针对解放军驻香港、澳门部队的《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》和《中华人民共和国澳门特别行政区驻军法》，一早已经透过列入《基本法》“附件三”的方式直接在两地实施。
况且严格来说，以上法律也不是跟其他国内地方毫无关联，像《民族区域自治法》第42条提到民族自治地方和其他地方的交流协作、《台湾同胞投资保护法》第13条牵涉台湾投资者与中国其他省市经济组织或个人之间的争议、《基本法》第22条禁止中央所属部门和各省市不得干预香港自治事务等，由此角度来看，即使称呼它们的内容属于“全国性法律”似乎亦不为过。
列入附件不必永远存续
另一个对中央设立“港版国安法”的忧虑，就是怕它作为“全国性法律”列入《基本法》“附件三”后将会一直存续。虽然王晨的《说明》与《决定》草案都不排斥《基本法》第23条进行本地立法，但在“港版国安法”细节尚未公开、《说明》又提前要求香港“任何维护国家安全的立法及其实施都不得同本决定相抵触”的前提下，自然让人担心《决定》与“港版国安法”未来会反客为主地架空或取代《基本法》第23条本地立法以至其他相关法例。然而，我们不能忘记《基本法》第18条列明全国人大常委会可以“增减”《基本法》“附件三”所列出的“全国性法律”（add to or delete from the list of laws），而且减少相关法律的前例早在1997年香港回归当天已经出现，因此“全国性法律”进入《基本法》“附件三”并非一项不可逆操作。
当年的5月23日，全国人大香港特别行政区筹备委员会通过建议向全国人大常委会建议从《基本法》“附件三”增加《中华人民共和国国徽法》等五种“全国性法律”，以及删去《中央人民政府公布中华人民共和国国徽的命令》（下称《命令》），其中《国徽法》是在《基本法》定稿后的1991年3月公布，直接用来取代1950年9月中央人民政府委员会制定的《命令》。全国人大常委会委员长会议认同相关建议，并于6月27日至7月3日召开的第八届全国人大常委会第二十六次会议提案执行；会议赶在7月1日回归当天通过《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件三所列全国性法律增减的决定》，时任行政长官董建华同日随即发布《1997年全国性法律公布（第2号）》在香港实施《国徽法》。
《国徽法》取代《命令》的前例，表明引入《基本法》“附件三”的“全国性法律”清单可以随着法律制度或其他因素的转变而被取缔，即将面世的“港版国安法”相信亦是如此。这次“港版国安法”设立的背景，在于中央认为香港自从去年反修例风波以来“反中乱港势力公然鼓吹‘港独’、‘自决’、‘公投’等主张，从事破坏国家统一、分裂国家的活动”，这种局面或许难以在短期内有所改变，却绝不可能会永远持续下去。尽管《说明》、《决定》确实未有表示“港版国安法”具备过渡性质，但它们也没排除“港版国安法”可被日后必须进行的《基本法》第23条本地立法替代；假若中央、香港之间能够重新建立互信关系，这项“全国性法律”仍有可能因应形势变化而被剔除出《基本法》“附件三”。
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上文节录自第215期《香港01》周报（2020年5月25日）《“港版国安法”的立法与执法》。
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