【国际瞭望台】再炒作中国威胁论　美落实《国防报告》谈何容易？

“我们在每个军事领域的竞争优势已经减弱——空中、陆上、海上、太空和网络空间——而且还在不断减弱。”美国国防部长马蒂斯近日公布《国防战略报告》，直指美国和中俄之间的战略竞争已取代恐怖主义，成为国家安全主要关切，措辞较华府去年年底发表的《国家安全战略报告》还要强硬，大国竞争或于不久将来成为美国国安第一关切点。

距离上一份美国《国防战略报告》已有十年。有别于以往，当局今次仅公布由马蒂斯（Jim Mattis）执笔、11页的内容摘要，报告全文则保密。另外，由于最新的《国防报告》与去年12月由国安顾问麦克马斯特（H.R. McMaster）发布的《国安报告》差不多是同期撰写，加上两者均有马蒂斯参与，内容相当一致，包括批评中俄、“流氓政权”朝鲜和伊朗，以及恐怖主义。

《国防报告》列举了三大战略举措以克服重重挑战，包括建立更具杀伤力的联合部队、强化同盟关系并吸纳新伙伴，以及改革国防部管理，从而提高绩效。马蒂斯强调，美国保持强大军力十分重要，“军方的角色是维护和平、确保外交人员在保持强势的情况下解决问题，以及给予盟友信心。只要能够保证在外交努力失败后，我们的军队仍能取胜，这种信心便获得巩固。”

对于这份批评中国的《国防报告》，中国国防部发言人任国强1月20日回应指，有关文件罔顾事实，渲染所谓大国竞争和“中国军事威胁”，充斥零和博弈、对立对抗等不实论断，是继《国安报告》之后，又一冷战色彩极浓的报告文件。外交部发言人华春莹亦表示，美国的《国防报告》蓄意歪曲中国国防和外交政策，渲染大国战略竞争，犯了根本性的错误。她强调中国始终不渝走和平发展道路，始终奉行防御性的国防政策，这是国际社会有目共睹。

忧损中美关系　刻意降温

《国防报告》多处批评中国，自然引起北京抗议。有趣的是，可能出于担心损害中美关系的考量，华府官员早在报告发表前便刻意降温。美国国防部战略与武力发展副助理部长科尔比（Elbridge Colby）声称，报告只是确认中美存在竞争的现实，“这不是对抗……只有好围墙才能铸造好邻居（good fences make good neighbors）。”马蒂斯亦强调，报告的目标是在透明和不对抗的轨道上，为两国军事关系定调。

新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际研究院院长廖振扬接受《香港01》访问时表示，恐怖主义“让路”给大国竞争，在政策上是一大转变，“不是说恐怖主义不再成为主要议题，而是特朗普政府意识到，前任政府过度集中反恐，并未注意大国竞争，导致中俄两国成为美国在地缘战略和地缘经济层面的竞争对手。”廖振扬续指，《国防报告》和《国安报告》在对华态度的内容上有相当程度的一致。不过，他认为假如将来发生涉及美国人的大型恐袭，或者中东恐怖主义死灰复燃，美国可能会重新聚焦反恐。

国会预算成拦路虎

这份报告主要体现了现届美国政府对国际局势的单方面理解，以及试图积极进取的意向。某种程度上，大国竞争确实变得愈来愈显著。然而“理想很丰满，现实很骨感”，单凭美国现时的条件，能否落实《国防报告》才是最大的挑战。

首先，美国历年来真正能够落实的《国防报告》和《国安报告》少之又少，国会文档处更有一堆过去政府的文件及报告，大多乏人问津。

其次，国会是否同意拨款是一大难题。《国防报告》提出美国应研发“新能力”，而非停留在扩展已有的“能力”，这必须通过创新研发和购买武器来实现。马蒂斯在1月19日发表《国防报告》时，呼吁国会在预算上作出配合，“过去16年的战争（指2001年阿富汗战争起）虽然艰巨，但战场上的敌人对美军备战造成的伤害，不及《预算控制法案》的国防开支上限。”

具体而言，马蒂斯希望获得国会长期拨款，解决军备采购和现代化迟滞的问题，包括更新核武指挥、整合网络防卫、发展能够支援军事行动的资讯系统等。然而，要获早已沦为两党角力场的国会通过，谈何容易？本身是共和党元老的参议院军事委员会主席麦凯恩（John McCain）便表明，如果欠缺预算，《国防报告》根本“毫无意义”。当然，不能忽略的是美国军火企业的政治游说组织，对美国国防政策向来有很大的影响力。

四处出击　军力捉襟见肘

再者，以美国现时不再鹤立鸡群的国力，要在全球维持优势可能导致战略透支。《国防报告》表明，美国应在全球及关键地区维持军力优势，并在印太、欧洲、中东及西半球保持有利的地区势力均衡，竭力维护二战以来美国的全球霸权。

但现实是，特朗普拒为阿富汗战争定下撤军最后期限，美军追剿“伊斯兰国”和盖达组织残余份子的任务仍然继续，加上悬而未决的朝鲜局势，凡此种种皆令美军疲于奔命。《纽约时报》1月19日引述五角大楼官员指，既要打击武装份子，又要为一场可能的大国战争做准备，让本已勉力而为的美军愈发捉襟见肘。

最后，盟友会否积极配合美国也是一大疑问。1月18日，美军太平洋司令部司令哈里斯（Harry Harris Jr.）在新德里一个区域安全论坛上表示，中国在南海兴建人工岛和军事设施，影响区内航行自由，导致菲律宾、马来西亚和越南等国不满。他呼吁相关国家采取坚定不移的政策，确保地区开放与繁荣。有消息指，哈里斯曾向印度提议，两国海军在印度洋联合巡逻，但新德里担心此举会惹怒中国，最终没有成事。

新加坡南洋理工大学海事安全研究员高瑞连去年12月接受本报采访时曾表示，尽管《国安报告》提出美国应与日本、澳大利亚和印度加强合作，从而制衡中国，但这在执行上颇有难度。这是因为，纵使日、澳、印等国对中国的战略意图心存疑虑，但这些国家在经济上与中国互相依赖，限制了她们与美国合作。《国安报告》和《国防报告》发布日子相距仅一个月，亚太局势并未出现显著变化，高瑞连当时的意见至今仍然适用。

“拒绝落实这份国防战略报告的代价非常清晰……将导致美国全球影响力减弱……倘若缺乏持续和可预期的投资，恢复战备和进行军事现代化，从而适应时代要求，我们便会迅速丧失军事优势。”面对中国崛起的事实，无可避免加剧了美国危机感，这在《国防报告》中清楚显现出来。

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